Piotr S. Wandycz, autor książki „Cena wolności. Historia Europy Środkowo-Wschodniej od średniowiecza do współczesności", przytacza opinię Juana J. Linza i Alfreda Stepana z 1996 r. o tym, co wpływa na kształt demokracji. Wyróżniają oni: wolne i aktywne społeczeństwo obywatelskie, rządy prawa, biurokrację, zinstytucjonalizowaną społeczność gospodarczą. W demokratycznym kraju kluczową rolę odgrywają zatem dwa środowiska i dwie instytucje: obywatele i przedsiębiorcy, biurokracja (raczej: administracja publiczna) oraz wymiar sprawiedliwości.
Państwo demokratyczne funkcjonuje dobrze, jeśli przedsiębiorcy i obywatele artykułują wobec władzy swe interesy. Działania te są skuteczne, gdy administracja publiczna – w porozumieniu z nimi – przekłada te interesy na programy działania władzy ustawodawczej i wykonawczej, a wymiar sprawiedliwości pilnuje, by realne działania były zgodne z wydawanym w taki sposób prawem. Intrygujące, że nie ma na tej liście polityków zorganizowanych w partie polityczne. Zdaniem socjologów znaczy to, że partie z samej swej istoty nie myślą o całości. Formułują i realizują programy wyborcze, które wyrażają interesy różnych grup społecznych, gałęzi gospodarki itp. Może zatem dużą naiwnością jest oczekiwanie od PiS i PO, a także od innych partii, troski o całe państwo. Może nie przypadkiem Polska jest dla nich „postawem biało-czerwonego sukna", które elity partyjne sobie wyrywają. W PRL jedna partia i dwa wspierające ją stronnictwa brały na siebie odpowiedzialność za całość. W III RP funkcjonuje szereg – nierzadko kanapowych – partii, z których żadna nie myśli o państwie jako całości. Każda reprezentuje interesy cząstkowe i trudno ułożyć to w spójną całość. Polska nie ma gospodarza, bo do tej roli aplikują organy państwa wyłaniane w wyborach zdominowanych przez partie polityczne, co znaczy, że obsadzane przez nie instytucje realizują interesy cząstkowe. Losy demokratycznej Polski zależą nie tyle od kondycji partii (na jej poprawę trudno teraz liczyć), ile od kondycji środowisk, na których spoczywa odpowiedzialność za całość.
Bruce Ackerman, amerykański autor książki „Przyszłość rewolucji liberalnej", już na początku lat 90. – porównując realia amerykańskie i europejskie – pytał, czy sędziowie mogą być twórcami nowych rozwiązań? Pisał: „warunki, w jakich działają sądy europejskie, różnią się radykalnie od ich amerykańskich odpowiedników. (...) w Europie Wschodniej niski status sędziów jest rażąco sprzeczny z wysokim prestiżem sądownictwa w Ameryce (...) w państwach komunistycznych zawód sędziego nie cieszył się poważaniem. Nawet wśród samych prawników prokurator cieszył się często większym prestiżem niż skromny sędzia (...). Nie należy przeceniać pierwszych sukcesów, jakie odniosły sądy, zdobywając akceptację polityków dla swoich działań. Kiedy pierwszy przypływ rewolucyjnego entuzjazmu dla praworządności opadnie, zblaknie też autorytet sądownictwa".
Wrogie kasty po obu stronach barykady
Jeśli ta ocena nie odbiega daleko od prawdy, to u progu przemian trzeba było podjąć trojakie działania: uniezależnić wymiar sprawiedliwości od uwikłań partyjnych, poprawić status materialny tego środowiska oraz nie odbudować, ale budować – na wzór amerykański – prestiż środowiska. Trudno rozstrzygnąć, w jakim stopniu była to powinność władz państwowych, a w jakim środowisk prawniczych. Tak czy inaczej wymiar sprawiedliwości wymagał głębokich zmian. A inicjatywy powinny były wychodzić także ze środowisk prawniczych. Tymczasem każda próba naruszenia status quo była i jest przedstawiana jako zamach na państwo prawa i trójpodział władzy.
Niedawna wielka europejska awantura o Sąd Najwyższy też stanęła na niczym. Prezes Małgorzata Gersdorf i sędziowie wrócili na swe stanowiska – i dobrze. Tylko co z wymiarem sprawiedliwości? Czekam, co prezes Gersdorf i cały SN powiedzą na ten temat. Z uwagą słucham wypowiedzi autorytetów. Nie słyszę nowych propozycji. Wszyscy skupiają się na działaniach PiS. Linią przewodnią krytycznych wystąpień jest walka o utrzymanie trójpodziału władzy. Cel zbożny. Ale co jest wart trójpodział, gdy: władza ustawodawcza funkcjonuje tragicznie, władza wykonawcza pracuje źle, władza sądownicza działa na starych, nienaruszalnych zasadach?
Uważnie śledząc korespondencje „wojenne" – może mylnie – dochodzę do wniosku, że po obu stronach barykady stoją wrogie kasty. Sędziowie i cały wymiar sprawiedliwości uważają się za kastę „czystych", a nawet bardzo „czystych", zaś politycy wybierani w demokratycznych wyborach to kasta „nieczystych" czy nawet zarażonych trądem. Politycy postrzegają to odwrotnie.
Zanim pojawią się projekty ustaw, trzeba ustalić, jak mają wyglądać relacje między hierarchicznie zorganizowanym wymiarem sprawiedliwości a światem polityki, podporządkowanym demokratycznym regułom wyłaniania władz. Teza o niezależności sędziów nie wyczerpuje sprawy.
Podobny problem występował w wojsku. Po kilku latach sporów i dyskusji, po słynnym buncie generałów w czasie obiadu w Drawsku przyjęto, że w demokratycznym państwie konieczna jest cywilna kontrola nad wojskiem. Od 1995 r. wszyscy ministrowie obrony są cywilami. Jest zasada, że ministrem i prokuratorem generalnym musi być prawnik. Może to jest jedno ze źródeł zamieszania? Od dawna wiadomo, że najtrudniej być prorokiem we własnym domu. Ostatnie awantury były, są i pewnie będą wewnętrzną sprawą środowiska prawniczego i je kompromitują. Tych, który są w rządzie, i tych, którzy są w sądach.
Trudno więc nie spytać: czy trójpodział władzy w polskim wydaniu jest gwarantem demokracji i narzędziem sprawnego rządzenia państwem? Czy samodzielność i niezależność sędziów od wybieralnych władz politycznych służy lepszemu funkcjonowaniu państwa czy obronie partykularnych interesów środowisk prawniczych?
Odrębne zagadnienie to jakość stanowionego prawa.
Wróćmy do Ackermana: w latach 90. pisał, że szanse, jakie niosły rewolucje w Europie Wschodniej, powoli się oddalają. Ważniejsze jest „podjęcie zdecydowanych działań i zdobycie demokratycznego poparcia dla nowej konstytucji, która określi warunki życia politycznego w nowej epoce". Jego zdaniem błędem byłaby przesadna troska o starą konstytucję. W centrum uwagi powinna się znajdować nie tyle obrona Konstytucji z 1997 r., ile koncentracja uwagi na uchwaleniu nowej i idące w ślad za nią zmiany prawa.
Walka o pietruszkę
Sejm II kadencji, a w nim koalicja SLD–PSL, w siódmym roku od wyborów z 1989 r. wypełnił zadanie: zbudował prawny fundament dla państwa w fazie transformacji politycznej, gospodarczej i społecznej. Zerwał ciągłość konstytucyjnego ustawodawstwa rodem z PRL. Dziś, w kilkanaście lat od wejścia do NATO i UE – obóz postsolidarnościowy nie dość, że nie zbudował konstytucyjnych podstaw funkcjonowania państwa w nowych warunkach, to tak się podzielił i skłócił, że szanse na uchwalenie nowej konstytucji są mniejsze niż zero.
W takiej sytuacji spór o samodzielność sędziów wydaje się walką o pietruszkę. Sprawą nieporównanie ważniejszą jest jakość prawa. A ta jest zła. Fundamentem regulacji prawnych powinien być zespół wspólnych, uzgodnionych wcześniej wartości, czyli nowa ustawa powinna służyć wspólnie akceptowanym celom. W stanowieniu prawa powinni uczestniczyć ci, którzy będą je stosowali. Ustawy muszą przewidywać odstępstwa od rozwiązań ogólnych i wskazywać organ, który podejmuje wyjątkowe decyzje.
Gdyby przedstawione tu zasady odnieść do najnowszego konfliktu, wyłania się następujący tryb postępowania: rozstrzygnięcie, czy pojedynczy sędziowie mogą podważać legalność innych sędziów, a jeśli tak, to na jakich warunkach? W wypracowaniu takiego rozwiązania powinni brać udział przedstawiciele środowisk prawniczych, organizacje pokrzywdzonych, politycy rządzący i będący poza rządem. Ustawa powinna wskazywać organ, który będzie podejmował decyzje w sprawach niemieszczących się w regule ogólnej.
Drugą przyczyną złej jakości prawa jest koncentracja uwagi na stanowieniu nowych przepisów, a praktycznie całkowity brak działań kontrolujących jakość regulacji w momencie ich stanowienia i w czasie funkcjonowania.
Nie jest wykorzystywany potencjał Senatu RP, który obecnie zajmuje się poprawianiem błędów legislacyjnych popełnianych przez Sejm, ale nie kontroluje jakości uchwalanych ustaw po ich wejściu w życie. Tymczasem senatorowie mogliby pełnić ważną funkcję w doskonaleniu prawa.
Trybunał Konstytucyjny – niezależnie od stwierdzania konstytucyjności lub niekonstytucyjności poszczególnych przepisów – powinien mieć prawo inicjatywy konstytucyjnej w zakresie usuwania błędów, jakie popełnione zostały w czasie prac nad obowiązującą konstytucją.
Najwyższa Izba Kontroli – powiązana bardziej z Senatem – powinna nie tylko egzekwować stosowanie prawa po stronie podmiotów kontrolowanych, ale raportować do Senatu o błędach w praktyce.
Po 2015 r. rozlała się wielka fala troski o konstytucję i trójpodział władzy. Obrońcy zapominają jednak, że i konstytucje, i trójpodział władzy rodziły się w czasach monarchii absolutnych – silnych, ale popełniających błędy. Trójpodział miał na celu „cywilizowanie" absolutyzmu – i w wielu krajach czynił to skutecznie. Nie jest więc przypadkiem, że w najwyżej rozwiniętych krajach mamy po dziś dzień monarchie konstytucyjne.
Przy wszystkich różnicach „monarchią absolutną" był też realny socjalizm. W ustroju tym za dynastię rządzącą można uznać partię komunistyczną, a za władcę – I sekretarza partii. W końcu lat 80. ówczesna dynastia utraciła zdolność rządzenia, a socjalistyczny monarcha przekształcił się dobrowolnie w konstytucyjnego prezydenta.
Na początku lat 90. zniknęła rządząca dynastia. Zastąpiło ją kilka partyjnych rodów, które w demokratycznych wyborach walczą o władzę. Z biegiem czasu niektóre rody giną, pojawiają się nowe.
Niezależność od zmieniających się rodów i stabilizacja materialna miały zapewnić wymiarowi sprawiedliwości i administracji centralnej wysoką sprawność. Służba cywilna i niezależność sądów to wrota, które miały prowadzić do demokratycznego i silnego państwa. Zapomniano, że jakość rządzenia w państwie prawa zależy nie tylko od niezależności sędziów i urzędników, ale też – a nawet przede wszystkim – od jakości prawa oraz od struktur hierarchicznych, w których sędziowie i urzędnicy funkcjonują. Zapominano, że i sędziowie, i urzędnicy to liczne i wpływowe grupy interesów, które o własnych sprawach na ogół nie zapominają.
Po 2015 r. zderzyły się ze sobą dwa skrajne stanowiska. Po jednej stronie domniemana wola suwerena, wyrażona poparciem ok. 20 proc. Polaków. Po drugiej obrońcy trójpodziału, raczej jako konstrukcji teoretycznej niż modelu rządzenia, zweryfikowanego pozytywnie w realnym funkcjonowaniu państwa.
Ten wewnętrzny i wątpliwej jakości spór partii przekształcił się w gigantyczną awanturę w kraju i zamieszanie w UE. Interweniowało nawet największe światowe mocarstwo. Można powiedzieć, że ponownie znaleźliśmy się w centrum uwagi – ale tym razem nie w korzystnym, lecz w bardzo kiepskim kontekście.
Autor jest byłym posłem i byłym członkiem Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji
