Jedną z największych bolączek rynku nieruchomości w Polsce jest ryzyko stwierdzenia nieważności kluczowych dla inwestycji decyzji nawet po wielu latach, gdy obiekt jest już wybudowany i użytkowany. Ryzyko to jest istotne nie tylko dla inwestorów, ale także dla wszystkich późniejszych nabywców i użytkowników, którzy mogą ponosić negatywne konsekwencje uchylenia np. pozwolenia na użytkowanie. Unieważnienie jednej decyzji może ponadto uruchomić tzw. efekt domina i skutkować uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności kolejnych decyzji.
Ryzyka te są często niezrozumiałe dla inwestorów i nabywców nieruchomości. Osobom niezaznajomionym z przepisami trudno jest zrozumieć, że można stwierdzić nieważność decyzji po kilkudziesięciu latach, nawet jeśli budynek jest od dawna użytkowany. W skali Europy jest to ewenement, gdyż za granicą co do zasady decyzja ostateczna nie może być po latach podważana.
Pięć lat na nieważność
Z tego względu postulowano wprowadzenie ograniczeń czasowych dla podważania ostatecznych decyzji w celu zapewnienia większej stabilności i pewności obrotu. W niedawno opublikowanym projekcie kodeksu urbanistyczno-budowlanego podjęto próbę wyjścia naprzeciw powyższym problemom.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. orzekł, że sprzeczna z Konstytucją RP jest nieograniczona w czasie możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z projektem kodeksu nie będzie można stwierdzić nieważności zgody inwestycyjnej, jeżeli na jej podstawie została już zrealizowana inwestycja oraz został spełniony jeden z dwóch warunków: (1) od uzyskania zgody na użytkowanie inwestycji upłynęło pięć lat (w przypadku gdy taka zgoda nie była wymagana – od dnia rozpoczęcia użytkowania) albo (2) niezależnie od tego, czy termin upłynął, zgoda inwestycyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Trudności w praktyce może rodzić ustalenie upływu powyższego pięcioletniego terminu w przypadku, w którym nie jest wydawana zgoda na użytkowanie lub gdy zgoda na użytkowanie została udzielona w postaci tzw. milczącej zgody (np. w odniesieniu do domków jednorodzinnych). W sytuacji braku jakiejkolwiek zgody początkiem biegu pięcioletniego terminu byłby moment rozpoczęcia „faktycznego" użytkowania. W przypadku jednak tzw. milczącej zgody nie jest to już tak oczywiste. Ze względu na podwójne odesłania pojawiają się dwie możliwości. Termin pięciu lat można liczyć od momentu upływu terminu do wydania takiej „milczącej zgody" (termin taki nie został wprost uregulowany, ale należałoby przyjąć 14 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku) albo od dokonania obowiązkowej adnotacji w aktach sprawy o udzieleniu milczącej zgody czy też od opublikowania informacji o jej udzieleniu w BIP. Powyższe kwestie powinny zostać wyraźnie uregulowane w kodeksie.
Obecnie w prawie wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych już stanowi podstawę do niestwierdzenia nieważności decyzji. Jednakże orzecznictwo bardzo zawęziło rozumienie nieodwracalnych skutków prawnych – np. wybudowanie domu nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. Każdy budynek można wszak rozebrać. Przykładem zgody inwestycyjnej, która mogłaby wywołać nieodwracalne skutki prawne, byłaby zgoda obejmująca jednocześnie podział nieruchomości, o ile wydzielone działki będą przedmiotem obrotu cywilnoprawnego ujawnionego w księdze wieczystej (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r., I OSK 2336/12). W tym zakresie autorzy projektu kodeksu powtarzają istniejące już rozwiązanie, które w praktyce mogą być bardzo trudne do wykorzystania.
Niestety, projekt kodeksu nie odnosi się do innych kluczowych decyzji w procesie inwestycyjnym, w tym samej zgody na użytkowanie. Kodeks powinien chronić analogicznymi ograniczenia każdą decyzję uzyskiwaną przez inwestora w procesie budowlanym. Z tych względów należy postulować o rozszerzenie powyższych instrumentów ochronnych na wszystkie takie decyzje (a także niektóre istotne postanowienia). Na marginesie można dodać, że w odniesieniu do decyzji dotyczących inwestycji celu publicznego projekt kodeksu powiela rozwiązania z ustaw szczególnych, wprowadzając bardzo rygorystyczne terminy na uruchomienie procedury stwierdzenia ich nieważności.
Unieważnienie planu miejscowego
Unieważnienie planu miejscowego może obecnie uruchomić tzw. efekt domina i doprowadzić do uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na jego podstawie. Projekt kodeksu wprowadza dość niejasny przepis, zgodnie z którym nie można stwierdzić nieważności zgody inwestycyjnej z powodu niezgodności m.in. z planem miejscowym, jeśli nieważność tego aktu stwierdzono po udzieleniu zgody inwestycyjnej. Ten przepis jest niefortunnie sformułowany, ponieważ w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego aktu planowania przestrzennego trudno mówić o niezgodności zgody inwestycyjnej z takim nieistniejącym aktem. Wydaje się, że intencją autorów kodeksu mogło być wyłączenie możliwości stwierdzania nieważności zgody inwestycyjnej z powodu stwierdzenia nieważności aktu planowania przestrzennego, na podstawie którego udzielono tej zgody.
Wyścig z czasem
Zgodnie z projektem kodeksu sąd administracyjny nie może stwierdzić nieważności aktu planowania przestrzennego po upływie dwóch lat od jego wejścia w życie. Kierunek zmian należy ocenić pozytywnie, ale zaproponowane rozwiązanie może uniemożliwić skuteczne skarżenie planu miejscowego. W realiach funkcjonowania sądownictwa administracyjnego wątpliwe jest, by skarżący uzyskał prawomocny wyrok w terminie dwóch lat nawet, jeżeli procedura zaskarżania planu zainicjowana zostanie przez niego niezwłocznie po ogłoszeniu planu. Powyższy mechanizm powinien zostać dopracowany.
Podsumowując, cel w postaci zapewnienia bezpieczeństwa i pewności inwestycji poprzez ograniczenie w czasie ryzyka nieważności kluczowych decyzji w procesie budowlanym zasługuje na aprobatę. Jednakże wprowadzone rozwiązania wymagają dopracowania, aby ten cel osiągnąć, a nie tylko stanowić pewne deklaracje na papierze.
Agnieszka Koniewicz jest radcą prawnym, a Mateusz Cieślak aplikantem adwokackim w kancelarii Linklaters
