Nie będzie nakazu rozbiórki, nawet gdy inwestor wykonał obowiązek po terminie - wyrok NSA

Taka konkluzja wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 kwietnia 2019 r. (sygn. II OSK 2073/18), w którym sąd oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 13 marca 2018 r. (sygn. II SA/Op 543/17) dot. stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Czytaj też:

Nakaz doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem dla inwestora lub nowego właściciela

Kiedy nakaz wykonania robót wymaga ustalenia wszystkich współwłaścicieli obiektu

Stan faktyczny

Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych przeprowadzonych przez inwestora w należącym do niego budynku. W toku postępowania PINB ustalił, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na przebudowie budynku gospodarczego w związku ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię wraz z wybudowaniem komina i podłączeniem go do kotła centralnego ogrzewania. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na przeprowadzenie ww. prac.

W dalszej kolejności PINB nałożył na inwestora obowiązek wykonania i przedłożenia we wskazanym terminie inwentaryzacji budowlanej powykonawczej oraz orzeczenia technicznego wykonanych robót budowlanych. Od tej decyzji odwołanie złożyły osoby przeciwne inwestycji inwestora.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wojewódzki inspektor nadzoru budowalnego (WINB) uchylił w całości decyzję PINB i nakazał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, wykonanie robót budowlanych ściśle określonych w treści decyzji, oraz przedłożenie powykonawczej inwentaryzacji budowlanej oraz orzeczenia technicznego, sporządzonego przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, dotyczących wykonanych robót, we wskazanym terminie. Decyzja WINB nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.

Następnie, inwestor przedłożył do PINB m.in. orzeczenie techniczne określające stan techniczny przedmiotowego budynku. W opracowaniu poddano ocenie szereg elementów budynku: fundamenty, ściany konstrukcyjne, posadzki, strop nad pomieszczeniem kotłowni, komin centralnego ogrzewania, wentylację, stolarkę otworową. Ustalono, że ich stan techniczny jest prawidłowy, w związku z czym orzeczono, że przedmiotowy budynek wraz z kominem są w dobrym stanie.

Po przeprowadzeniu kontroli wykonanych robót PINB wydał, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora decyzją WINB. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że inwestor wykonał wszystkie nałożone na niego obowiązki, w tym przedłożył uzupełnienie do opinii technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych, sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawienia budowlane. Organ wskazał, że przedłożenie dokumentacji uzupełniającej nastąpiło wprawdzie po upływie terminu wskazanego w decyzji, tym niemniej w ocenie PINB obowiązek nałożony na inwestora został należycie wykonany.

Odwołanie od decyzji PINB

Od decyzji PINB odwołanie do WINB złożyli przeciwnicy inwestycji. WINB utrzymał jednak decyzję PINB w mocy. WINB wskazał, że w pierwotnym terminie wyznaczonym na przedłożenie wymaganej dokumentacji inwestor przedłożył ocenę techniczną wykonanych robót, która została sporządzona przez osobę nieposiadającą wymaganych uprawnień budowlanych. Tym niemniej, następnie w toku postępowania przed organami administracji nadzoru budowlanego inwestor przedstawił uzupełnienie do tej oceny technicznej sporządzone przez osobę dysponującą właściwymi uprawnieniami. W ocenie WINB pozwala to uznać, że obowiązki nałożone na mocy decyzji WINB zostały należycie wykonane.

Skarga do WSA

Od decyzji WINB przeciwnicy inwestycji złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze zarzucili m.in., że inwestor nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, ponieważ przedłożył wprawdzie ocenę techniczną wykonanych robót, ale nastąpiło to po upływie terminu wyznaczonego przez organ. Dlatego, zdaniem skarżących, organ powinien był wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wykonanych robót i doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego.

WSA nie zgodził się z zarzutami skarżących i oddalił ich skargę. WSA zwrócił uwagę, że termin ustalony przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, do wykonania określonych obowiązków, ma charakter procesowy. Upływ tego terminu nie skutkuje wygaśnięciem określonych obowiązków, tak jak to ma miejsce w przypadku terminu o charakterze materialnoprawnym. Co za tym idzie, jeżeli inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek po upływie terminu wyznaczonego pierwotnie przez organ, to samo niedochowanie terminu nie może być podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Jeżeli bowiem inwestor uchybi wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykona nałożony na niego obowiązek przed wydaniem decyzji w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku, to nie naraża się na negatywne konsekwencje w związku z niedotrzymaniem terminu, w postaci nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórki obiektu lub jego części, albo doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Dopiero stwierdzenie niewykonania obowiązku przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego skutkuje podjęciem orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy.

NSA: nie wygasa obowiązek inwestora

Od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego przeciwnicy inwestycji złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA oddalił jednak ich skargę. Potwierdził słuszność stanowiska sądu I instancji, że upływ terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie powoduje, że wygasa obowiązek inwestora wykonania nałożonych na niego obowiązków lub czynności (np. złożenia dokumentów, których żądał organ). Tym samym, jeżeli inwestor uchybił wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykonał nałożony na niego obowiązek przed wydaniem przez organ decyzji w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części.

Komentarz eksperta

Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

Komentując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności warto zwrócić uwagę na fakt, że postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, prowadzone na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego (tzw. postępowanie naprawcze), składa się z dwóch etapów. W ramach pierwszego etapu organ ocenia, czy wykonanie nielegalnie roboty można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli uzna, że jest to możliwe, wówczas „nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania" (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Taka sytuacja miała miejsce w komentowanej sprawie. W drugim etapie postępowania organ sprawdza, czy obowiązek nałożony na inwestora został przez niego wykonany. Jeżeli obowiązek wykonany został, wówczas organ wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). W przypadku niewykonania obowiązku organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego).

W omawianej sprawie WSA i NSA słusznie przyjęły, że wykonanie obowiązku - co prawda po upływie terminu, lecz przed wydaniem jednej z powyższych decyzji z art. 51 ust. 3 - nie naruszało prawa. Nakazanie rozbiórki jedynie z tego powodu, że został przekroczony termin w sytuacji, gdy sam obowiązek został należycie wykonany byłoby zbyt daleko idące i sprzeczne z celem regulacji. Przedstawione w omawianej sprawie stanowiska WSA i NSA wpisują się w dominującą linię orzeczniczą sądów administracyjnych w tym aspekcie.