Projektowana reforma prokuratury, czyli powrót do najgorszych wzorców

Jak słusznie zauważa profesor Lech Gardocki, pierwszy prezes Sądu Najwyższego, wypowiadając się ostatnio w sprawie rzekomo politycznego charakteru protestów płacowych sędziów ([link=http://www.rp.pl/artykul/198889.html]"Sędziowie i polityka"[/link] z 2 października), zasada apolityczności nie oznacza, iż sędziowie nie mają i nie mogą mieć poglądów politycznych. To samo dotyczy prokuratorów, którym najpierw art. 58 ust. 3, a potem art. 44 ust. 3 [link=http://aktyprawne.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=255114]ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze[/link] od ponad 18 lat również zabrania przynależności do partii politycznych oraz uczestnictwa w działalności politycznej. W każdym razie trudno odmówić pozostającemu przy zdrowych zmysłach czy to sędziemu, czy prokuratorowi prawa do oceny tego, co się wyczynia w polityce, zwłaszcza tam, gdzie polityczne ekscesy szkodzą prawidłowemu funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości. Prawdą wydaje się także to, że na szczególnie negatywną ocenę zasługują populistyczne poczynania polityków względem funkcjonariuszy Temidy zmierzające do zdobycia poklasku metodą podważania autorytetu tych drugich na oczach zdezorientowanego, nierzadko ledwo wiążącego koniec z końcem, społeczeństwa.

[srodtytul]Faul jest faulem[/srodtytul]

Ponieważ igranie z zakorzenioną w konstytucji władzą sądowniczą w ostatnich dniach przyniosło gromy, większość parlamentarna postanowiła podbić serca wyborców grą w reformę prokuratury. Czego się nie robi w walce o sukces u schyłku dwóch lat panowania. Braku waloryzacji płac w wymiarze sprawiedliwości żaden Kowalski nie zauważy i nie doceni. Za to uderzenie w powszechnie nielubianą – bo niby za co? – prokuraturę, owszem, ucieszy go bardziej niż nie wiedzieć jak wyrafinowana restrukturyzacja służby zdrowia. Prokuratorzy wszystkim się już chyba narazili, więc niech mają za swoje, i basta!

Tak oto, z grubsza rzecz ujmując, doszło do przyjęcia propozycji zniesienia prokuratur apelacyjnych przez podkomisję nadzwyczajną do rozpatrzenia projektów nowelizacji ustawy o prokuraturze, podczas posiedzenia 6 października. Odbyło się to zresztą w okolicznościach bezprecedensowych nawet z politycznego punktu widzenia. Przypomnijmy: podkomisja rozpatrywała dwa projekty: rządowy i poselski pióra opozycji. W przeciwieństwie do adwersarzy rząd postanowił zachować apelacje, pisząc o tym w projekcie czarno na białym. Niemniej przepadły one głosami posłów koalicji. Słowem, temperatura gry wzrosła do tego stopnia, że sfaulowano rząd, choć jest on przecież większościowy.

A co na to rząd? Zobaczymy. Łatwego zadania bezsprzecznie on nie ma. Faul jest faulem, jednakże wejście w konflikt z mocodawcami nikomu dobrze nie wróży.

Zostają zatem autorytety i… zdrowy rozsądek. Dość sięgnąć po opinię Rady Legislacyjnej przy premierze z 31 marca 2008 r. (nr RL-0303-12/08) na temat wcześniejszego projektu nowelizacji ustawy o prokuraturze, przygotowanego w Ministerstwie Sprawiedliwości na początku roku, tego likwidującego apelacje. Jak czytamy w opinii, ponowne zniesienie prokuratur apelacyjnych, raz już zlikwidowanych w 1950 r., byłoby równoznaczne z powrotem struktury organizacyjnej prokuratury wprowadzonej w okresie stalinowskim. Rada Legislacyjna uważa też, iż zło tego zamysłu na dziś tkwi w zerwaniu z paralelnością struktury prokuratury i struktury sądownictwa powszechnego, stanowiącą ważny element wzmocnienia ustrojowej zasady niezależności i apolityczności prokuratury i prokuratorów. Co równie doniosłe, Rada kwestionuje model kontroli odwoławczej w postępowaniu przygotowawczym o charakterze poziomym (horyzontalnym), tzn. kontroli dokonywanej przez prokuratora z tej samej jednostki organizacyjnej, jako sprzeczny z konstytucją.

Ostatniej konstatacji warto poświęcić nieco więcej uwagi, gdyż prokuratura nie jest tworem dla samej siebie czy dla uciechy polityków, lecz instytucją na użytek państwa i obywateli.

[srodtytul]Możliwe scenariusze[/srodtytul]

Problem polega na tym, że do nieodzownych warunków prawidłowego funkcjonowania prokuratury zalicza się nadzór jednostek wyższych nad czynnościami wykonywanymi w jednostkach szczebla niższego. Wyróżnia się nadzór instancyjny i służbowy. Sprawowanie pierwszego z nich w większości przejęły sądy. Nie oznacza to wszakże, że w zakresie, w jakim ta forma nadzoru pozostała w rękach prokuratorów spełniających rolę organu drugiej instancji, kontrola odwoławcza może być iluzją, żeby nie powiedzieć: lipą. Tymczasem gdy znikną apelacje, niewątpliwie tak właśnie się stanie, i to bez względu na to, czy ustawodawca w mądrości swojej usunie wprowadzone w ubiegłej kadencji parlamentu osobliwości prawa karnego procesowego.

[b]Możliwe są dwa scenariusze, zależne od miejsca usytuowania pionu do walki z przestępczością zorganizowaną. I tak, jeżeli „pezetowcy”[/b] – o czym coraz głośniej w gremiach nie tylko mniejszości parlamentarnych – [b]trwale zagoszczą na szczeblu centrali, to odwołania od ich decyzji będą rozpatrywać koledzy z tego samego departamentu prokuratury generalnej, tyle że pod etykietką prokuratora generalnego lub któregoś z jego zastępców.

Z kolei w razie wkomponowania wydziałów „PZ” w prokuratury okręgowe zażalenie być może trafi aż do prokuratora prokuratury generalnej, lecz i tak zostanie rozpoznane na wyczucie. Aby ocenić, czy skarżący żali się zasadnie, trzeba przecież przewertować tonę akt, te natomiast muszą być dowiezione.[/b] Niekiedy góra sama pojedzie do okręgu, np. wtedy, gdy akta spoczywają w kancelarii tajnej i tylko tam w godzinach urzędowania się je czyta. Z akt tajnych nie robi się notatek, toteż decyzja instancyjna uwzględni to, co zachowa się w głowie po podróży. Krótko mówiąc, odległość między centralą a prokuraturą okręgową (nie licząc, oczywiście, warszawskiej), której dotyczy zażalenie, ugodzi w istotę prawa do instancji.

[b]Podobne prawidłowości będą rządzić nadzorem służbowym pionowym. Z przyczyn czysto technicznych i organizacyjnych na linii okręg – generalna przybierze on postać korespondencyjną.[/b] Prokurator nadzorujący wykaligrafuje: Co tam słychać w sprawie? Nadzorowany odpowie: wszcząłem, zatrzymałem i zamierzam zamknąć. [b]W stosunkach zaś wewnątrz prokuratury generalnej prokurator nadzorowany siądzie przy nadzorcy i pomoże mu spisać notatkę z kontroli, żeby zadowolić wspólnego dyrektora.[/b]

[srodtytul]Koszty narzuconego spłaszczenia[/srodtytul]

Następną kwestią, która powinna rozgrzać rząd do walki o utrzymanie status quo w strukturze tzw. prokuratur terenowych, są koszty narzucanego jej spłaszczenia.

Zdegradowanym prokuratorom – zarówno z Prokuratury Krajowej, jak i z apelacji – będą się należeć niezmienione płace bądź uposażenia oraz odprawy, jeśli przejdą oni w stan spoczynku. Dojdzie do tego równowartość cyklicznie opłacanych delegacji oraz zwrotów za przejazdy i lokum w Warszawie, należnych prokuratorom z terenu, bez których omnipotentna prokuratura generalna po prostu sobie nie poradzi, a ponadto koszty codziennego utrzymania całej tej czapy. Od dylematów, o których teraz mowa, uciec się nie da. Prokuraturę opłaca władza budżetu państwa.

Żeby nie było niedomówień, godzi się powiedzieć pełnym głosem, że w uzasadnieniu projektu poselskiego, z którego koalicja przejęła obecnie koncepcję unicestwienia prokuratur apelacyjnych, brakuje jakiekolwiek wzmianki o konsekwencjach tej propozycji. [b]W szczególności nie ma tam ani słowa o tym, ile to będzie kosztować. Pisze się jedynie, że projekt „nie spowoduje dodatkowych obciążeń dla budżetu państwa”, bez wyjaśnienia, o co właściwie w tym zdaniu chodzi. Mamy tu zatem do czynienia z kolizją konstytucyjną już na samym starcie. Wszelako koszty eskapady są nieuniknione[/b], a zgodnie z art. 118 ust. 3 konstytucji na wnioskodawcy, który przedkłada Sejmowi projekt ustawy, ciąży obowiązek przedstawienia skutków finansowych jego wykonania.

[srodtytul]Bez konsultacji[/srodtytul]