Jak unowocześnić samorządy

Skąd wziął się spór między Kancelarią Prezydenta, która przygotowała projekt ustawy o samorządach a samymi samorządowcami?

Olgierd Dziekoński, minister w Kancelarii Prezydenta:

Nie nazwałbym tego sporem. To raczej inne odczytanie zapisów w projekcie ustawy. Warto przypomnieć, jaka jest historia tego projektu. Jeszcze jesienią 2010 roku do pana Prezydenta w ramach Forum Debaty Publicznej zjechało grono samorządowców. Przedstawiciele tych środowisk przedstawili szereg propozycji, które zawarto we wnioskach do tzw. Białej Księdze Samorządu Terytorialnego. Znalazło się tam wiele rekomendacji, m.in. zmiany ustaw samorządowych oraz potrzebie stworzenia nowego prawa, które rozwiązałoby istniejącą w systemie prawnym dookreślającą reguły gry pomiędzy instytucjami samorządowymi a obywatelami funkcjonującymi w lokalnych społecznościach.

Inicjatywa tych zmian wyszła od samych samorządów?

Tak. W efekcie kolejnych spotkań na forum Debaty zdiagnozowaliśmy problemy i przygotowaliśmy propozycję nowej ustawy. Odbyliśmy szereg konsultacji z samorządowcami jak i z przedstawicielami organizacji społecznych. W efekcie wielu wątpliwości, które zostały zgłoszone, stworzyliśmy kolejny projekt, który właśnie skończyliśmy ponownie konsultować z różnymi środowiskami. Obecna wersja pod koniec grudnia została powieszona na stronie internetowej Prezydenta. Do połowy lutego czekaliśmy na uwagi i komentarze. Teraz będziemy na nie odpowiadać i zastanawiać się czy nie poprawić projektu.

Prezydenci dużych miast zrzeszonych w Unii Metropolii Polskich obawiają się jednak konsekwencji tej reformy. M.in. anarchizacji prac samorządów.

Warto dodać, że walne zgromadzenie Związku Miast Polskich przyjęło uchwałę, w której z aprobatą przyjęło nowy projekt ustawy. Wyrazili pewne wątpliwości dotyczące dwóch szczegółów legislacyjnych. Wnioskują również, co wydaje się niezwykle cenną inicjatywą, o zapewnienie zabezpieczenia dla osób, które przez wiele kadencji sprawowały funkcję wójta, burmistrza i prezydenta. Obecnie prawo zabrania samorządowcom po zakończeniu kadencji przez dwa lata pracować u podmiotów, wobec których podczas swych rządów podejmowali decyzje. Problem w tym, że w małym ośrodku na przykład przez dwie kadencje wójt albo burmistrz podejmie choćby jedną decyzje dotyczące niemal wszystkich podmiotów, czy to  poprzez plany zagospodarowania przestrzennego, czy to opodatkowanie, czy użytkowanie wieczyste. Trzeba rzeczywiście zastanowić się, jak wykorzystać doświadczenie takich osób.

W przypadku stanowiska Unii Metropolii mam wrażenie, że część wątpliwości dotyczy nie obecnego projektu, tylko wersji wcześniejszych. Ale oczywiście podejmiemy dialog w tej sprawie. Ważne jest dla nas to, by w dyskusji nad protestem Unii Metropolii nie umknęły nam główne cele, które sobie stawialiśmy pisząc tę ustawę. Mieliśmy cztery główne cele.

Chcemy zwiększyć zdolność samorządów do absorpcji środków europejskich z budżetu na lata 2014-2020. O tym wszyscy mówią, ale potrzeba zmiany przepisów, by to ułatwić. Kiedy pieniądze będą mogły być lepiej wykorzystane przez samorząd? Wtedy, gdy samorządy będą mogły współpracować na poziomie horyzontalnym. Dlatego ustawa proponuje wprowadzenie tzw. Zespołu pracy terytorialnej, czyli współdziałania różnych ośrodków samorządowych. Zinstytucjonalizowanie współpracy umożliwi lepsze wykorzystanie środków unijnych.

To pierwszy argument. A drugi?

Samorząd powinien mieć możliwość kreowania lokalnego rozwoju, również gospodarczego. Raport prof. Jerzego Hausnera przekonująco dowodzi, że gminy dziś nie uczestniczą w kreowaniu rozwoju. Jeśli gmina chce np. promować lokalne środowiska gospodarcze, izba obrachunkowa lub wojewoda może to zablokować, mówiąc, że taka aktywność nie jest to zapisane w ustawie o samorządzie terytorialnym. Zaś konstytucyjna zasada właściwości działania samorządów, mówiąca, że samorządy mogą podejmować działania, które nie są zastrzeżone dla innych organów władzy publicznej, też nie jest wystarczająca. Dlatego w naszej ustawie chcemy to wprost napisać, że samorząd ma się zajmować lokalnym rozwojem i troską o rynek pracy, zaś rada gminy samodzielnie może określić kompetencje gminy wszędzie tam, gdzie nie jest to uregulowane w innych ustawach. To precyzyjne dookreślenie konstytucyjnej zasady dotyczącej zakresu działania gminy. To umożliwi samorządom znacznie większą samodzielność. W efekcie łatwiejsze będzie wykorzystywanie również środków unijnych, czyli nasz pierwszy cel.

Jaki jest trzeci cel?

Prócz współpracy gmin między sobą ważne jest ustalenie zasad współpracy pomiędzy organami samorządów a samymi obywatelami. Dziś przepisy nie definiują w sposób wystarczająco jasny, czy przewidziane w ustawie konsultacje z obywatelami są wiążące dla gminy, czy też nie. To powód częstych sporów między samorządami a organizacjami społecznymi. Uznaliśmy, że trzeba jasno powiedzieć, że konsultacje nie muszą być dla organów gminy wiążące. Władza musi sama brać odpowiedzialność za swe decyzje, jest z nich rozliczana przy wyborach, choć obywatele mają prawo wyrazić w konsultacjach swoją opinię, taka jest logika zarządzania w demokracji. Niemniej na konsultacje musi być wystarczająco dużo czasu i na opinie wyrażone w konsultacjach samorządy mają obowiązek dać odpowiedź. Chcemy ustalić reguły prawne komunikacji pomiędzy samorządami a obywatelami. Formuła referendum bezprogowego to przyjęcie współodpowiedzialności wyborców za rozstrzygnięcia na co pieniądze ich wspólnoty mają być wydawane. Na przykład czy ważniejsze jest dla niech remont drogi czy budowa przedszkola.

A w ramach przejrzystości warto w gminach wprowadzić takie rozwiązanie, jakie obowiązuje w Sejmie. W przypadku każdej ustawy wiemy, jak głosował poszczególny poseł. Na poziomie gminy również powinno być to jawne. Wyborca ma prawo wiedzieć, jak głosował jego radny.

A ostatnia przesłanka?

W XXI wieku zupełnie inaczej zarządza się instytucjami niż dawniej, bardzo dobrze widać to w biznesie. Często przedsiębiorstwa mają horyzontalny system zarządzania, delegują kompetencje i zadania, nie zaś mają sztywne i z góry określone zasady pracy. Jeśli samorządy mają być nowoczesne i sprawne, również powinny mieć nowoczesne zasady zarządzania, które będą realizowały cele prorozwojowe. Dlatego powinniśmy umożliwić delegowanie uprawnień dla jednostek pomocniczych, dla dzielnic, nawet dla grup obywateli, którzy chcą coś dobrego w czynie społecznym zrobić i własną energię poświęcić dla dobra wspólnego. Za delegacją uprawnień musi iść zmiana w komunikacji. Duże miasto na przykład to zbyt duży organizm, by móc z jednej punktu wszystkim zarządzać, bez delegowania niżej kompetencji władzy. Dlatego chcemy umożliwić zarządzanie ze względu na określone cele, zadania, które są niezbędne jeśli chcemy mieć nastawienie proinwestycyjne.

Dzisiaj wzmacnianie kompetencji władzy to również umiejętność korzystania z pomysłów i działań aktywnych mieszkańców. Kompetencje osób zarządzających mogą nie wystarczać, mądrość nie jest dana raz na zawsze.

Wielu samorządowców obawia się umożliwienia obywatelom składania własnych projektów uchwał do rad gmin.

Ale jeśli obywatele mają prawa składać projekty obywatelskich ustaw do sejmu, dlaczego nie mogliby tego robić na poziomie lokalnym?

Samorządowcy obawiają się jednak, że to doprowadzi na przykład do zalania samorządów pomysłami, które zanarchizują ich pracę.

Z jednej strony niepokój samorządów bierze się z tego, że wprowadza się nową okoliczność w procesie zarządzania gminą. Urzędnicy samorządowi zapewne uważają, że wprowadzenie możliwości czynnego uczestnictwa obywateli, utrudni zarządzanie i działanie gminy. Oznacza to bowiem, że będą zmuszeni do porzucenia rutyny, wysłuchania zdania kogoś innego i być może nawet modyfikacji wcześniej powziętych planów. Komunikacja zmusza wszystkie strony do weryfikowania swych racji.

Z drugiej strony często zdarza się, że intencje wnioskodawców nie wynikają z nastawienia prorozwojowego, lecz wyłącznie z chęci zaznaczenia swojego stanowiska. Niekiedy nie chodzi o zabranie głosu po to, by wypracować w warunkach lokalnych zgodę, co do jakichś rozwiązań, lecz po to, by właśnie tej zgody nie było. Samorządowcy mają takie doświadczenia i stąd można zrozumieć ich obawy. Dlatego uważamy, że właśnie precyzyjne mechanizmy opisujące zasady komunikacji tutaj są niezbędne. Prawa i obowiązki stron w procesie konsultacji powinny być opisane i po stronie samorządu, ale też i po stronie obywateli. By wykluczyć działania obywateli, które niekiedy mają wyłącznie cel destrukcyjny.

Dziś na przykład w ogóle niemożliwe jest prowadzenie czegoś co się nazywa czyny społeczne. Angażowanie się samorządu w coś takiego, jest niezgodne z prawem. Tak chcieliśmy przejrzyście zbudować system samorządowy, tak ściśle opisaliśmy jego odpowiedzialność, że pomoc grupie obywateli, którzy chcą coś pożytecznego zrobić, może być uznana, za przekroczenie uprawnień lub niegospodarność. To efekt pewnej nieufności, która jest wpisana w obecne zasady funkcjonowania. Wprowadzenie mechanizmów i zasad komunikacji i informacji może wprowadzić miedzy obywateli a samorządy zaufanie jako główną regułę.

Czy jednak propozycje ustawy nie będą ubezwłasnowolniać samorządów, poprzez narzucenie szczegółowych rozwiązań prawnych.

Nie, filozofia ustawy zakłada mechanizm regulowania zakresu kompetencji i współdziałania, poprzez rady gmin i jednostek władzy samorządowej.

Kiedy projekt będzie gotowy do złożenia do Sejmu?

Ostateczną decyzję oczywiście podejmie pan prezydent. Z naszej strony chcemy być gotowi z projektem do połowy kwietnia. Chcemy się w tym czasie odnieść do wszystkich uwag i przekazać panu prezydentowi projekt, co do którego będzie mógł rozpocząć procedurę konsultacji politycznych i zdecydować o ewentualnym skierowaniu do Sejmu jako prezydenckiej inicjatywy ustawodawczej.