Zwolnienie policjanta ze służby a powód rozstania

Zawsze tam, gdzie nie jest możliwe zwolnienie funkcjonariusza na innej podstawie prawnej, a zdaniem przełożonych nie powinien on już pełnić służby, można zwolnić go ze względu na tzw. ważny interes służby. Umożliwia to m.in. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o policji (dalej uop). Podobne rozwiązanie przewidują także ustawy pragmatyczne innych służb mundurowych, ale nie wszystkie (patrz ramka). Przy czym niektóre z nich, tak jak np. ustawa o Państwowej Straży Pożarnej (upsp), nie posługują się wprost tym sformułowaniem. Ustawa ta pozwala jednak zwolnić strażaka z innych, niż określone w art. 43 pkt 2–4a, ważnych przyczyn (przesłanki zwolnienia fakultatywnego), jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych - art. 43 pkt 3 ust. 5 upsp. Funkcja tego przepisu jest zatem taka sama jak formuły "ważny interes służby" zawartej w art. 41 ust. 2 pkt 5 uop.

Oba te sformułowania są też jednakowo ogólne. Wskazówki, jak należy je rozumieć, znaleźć można w orzecznictwie sądów administracyjnych na ten temat. Liczba wyroków z ważnym interesem w tle pokazuje też, że z tej podstawy prawnej zwolnienia służby mundurowe korzystają dość często. Najwięcej z nich dotyczy policjantów, nic dziwnego – to największa liczebnie formacja. Jednak wnioski, jakie płyną z tych orzeczeń, znajdą zastosowanie również do innych służb, które mogą korzystać z omawianej podstawy zwolnienia.

Liczy się interes ogółu

Choć ustawodawca w żadnej z ustaw pragmatycznych ani w innych przepisach nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie „ważny interes służby", w orzecznictwie uznaje się, że chodzi tu o dobro interesu służby rozumianego jako interes społeczny. W praktyce na podstawie tego przepisu zwalnia się funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej.

Nie oznacza to jednak, że przełożeni funkcjonariuszy mają tu całkowitą swobodę i ważnym interesem służby mogą uzasadnić każdą decyzję o zwolnieniu. Potwierdza to wyrok NSA (wyrok z 28 listopada 2012 r. I OSK 662/12). Sąd ten podkreślił w nim, że możliwość skorzystania przez organ z przyznanych mu w ten sposób przez ustawodawcę uprawnień nie oznacza dowolności oraz nieograniczonego (arbitralnego) czynienia użytku z przyznanych kompetencji.

Zdaniem NSA decyzje podejmowane na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 uop powinny uwzględniać wymogi przewidziane w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, a więc tzw. zasady prawdy obiektywnej. Zgodnie z tym przepisem w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Sąd sprawdzi decyzję

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie się przyjmuje, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowo-administracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m.in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r. I OSK 301/11).

W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było jej wykluczenie z tego grona.

Interes musi być konkretny

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 uop wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na ważny interes służby. Pod określeniem ważny interes służby mogą się jednak mieścić bardzo różne treści. Ważne jednak, aby w każdej sprawie przełożeni podejmujący decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza umieli go skonkretyzować. Organ powinien zatem każdorazowo ustalić, na czym ten interes polega i dlaczego postępowanie danej osoby go naruszyło (por. wyrok NSA z 28 listopada 2012 r. I OSK 662/12).

Ważne

Istnienie przesłanki „ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe – wyrok NSA z 24 lipca 2013 r. (I OSK 1969/12).

W służbie i poza nią

Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi się ograniczać do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (wyrok NSA z 21 kwietnia 1999 r. II SA 426/99).

Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji), jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, jednak nieobjęty zakresem innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe (wyrok NSA z 3 września 1993 r. II SA 1645/93 i z 3 kwietnia 2000 r. II SA 2629/99). Zawsze bowiem tam, gdzie istnieje inna podstawa zwolnienia, ważny interes nie ma zastosowania.

Jakie zachowanie funkcjonariusza może więc uzasadniać zwolnienie motywowane ważnym interesem służby?

Skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 uop może być uzasadnione np. w sytuacji opisanej w wyroku NSA z 15 marca 2013 r.( I OSK 1033/12). Funkcjonariusz, w którego sprawie zapadł ten wyrok, przez prawie trzy lata korzystał ze zwolnień lekarskich, przerywając je jedynie po to, aby uniemożliwić przełożonym zwolnienia go na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 uop, czyli z powodu upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Ponadto robił wszystko, aby komisja lekarska nie była w stanie wypowiedzieć się na temat jego stanu zdrowia oraz dalszej przydatności do służby w Policji.

Zdaniem NSA tak długotrwała absencja policjanta ma wpływ zarówno na organizację, jak i efektywność działania macierzystej jednostki policji. Przez te lata dotychczasowe czynności policjanta zobowiązani byli wykonywać pozostali funkcjonariusze wydziału, co musiało prowadzić do obciążania ich dodatkowymi zadaniami. Przy powszechnie znanej trudnej sytuacji kadrowej całej Policji oraz specyfice zadań nałożonych na tę formację przedłużanie takiego stanu odbywałoby się z ewidentną szkodą dla służby.

Orzekając w podobnej sprawie, WSA w Warszawie (wyrok z 29 stycznia 2013 r. II SA/Wa 1109/12) podkreślił, że jakkolwiek korzystanie ze zwolnień lekarskich w okresie choroby samo w sobie nie musi jeszcze przemawiać za koniecznością rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem ze względu na ważny interes służby. Jednak w sytuacji, gdy długotrwałe absencje chorobowe przerywane są jedynie krótkimi okresami formalnej obecności funkcjonariusza w służbie, nie sposób nie dostrzec, że tego rodzaju postawa policjanta świadczy o świadomym obchodzeniu art. 41 ust. 2 pkt 7 uop, który pozwala go zwolnić w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Tego rodzaju postępowanie funkcjonariusza nie może zostać niezauważone w aspekcie interesu służby, który jako ważny i mierzony interesem społecznym winien determinować podejmowaną decyzję zwolnieniową.

Liczba podobnych rozstrzygnięć sądowych potwierdza, że jest to utrwalony już w orzecznictwie pogląd (por. wyroki NSA: z 15 marca 2013 r. I OSK 1033/12; 25 listopada 2009 r. I OSK 431/09; 29 września 2011 r. I OSK 445/11; 14 marca 2012 r. I OSK 1122/11, a także WSA w Warszawie z: 5 grudnia 2012 r. II SA/Wa 1215/12 czy 18 grudnia 2014 r. II SA/Wa 629/14 – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Utrata nieposzlakowanej opinii

Także utrata przez funkcjonariusza określonych przymiotów uzasadnia jego zwolnienie ze służby na tej podstawie. Będzie tak choćby w sytuacji, gdy przeciwko policjantowi zostanie wszczęte śledztwo w sprawie popełnienia przez niego przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, np. korupcji.

Przykład

Policjantowi został postawiony zarzut popełnienia ośmiu przestępstw przewidzianych w art. 228 § 3 kodeksu karnego polegających na tym, że działając wspólnie i w porozumieniu z innym funkcjonariuszem w związku z pełnieniem funkcji publicznej, przyjął korzyści majątkowe w zamian za odstąpienie od czynności służbowych. Z tego powodu został on zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 5 uop. Organ bowiem uznał, że kontynuowanie przez niego służby bez uszczerbku dla ważnych interesów Policji, rozumianych również jako dobre imię i wiarygodność tej formacji, jest niemożliwe. Samo przedstawienie zarzutów popełnienia przestępstw ściganych z urzędu sprawia, że traci on autorytet oraz wiarygodność, które są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania. Z argumentacją organu zgodziły się sądy obu instancji, do których się poskarżył funkcjonariusz, dlatego decyzje o jego zwolnieniu utrzymały w mocy. Uznały, że całokształt okoliczności, jakie zaistniały w sprawie, nie pozostawia wątpliwości, że doszło do naruszenia dobrego imienia służby, które daje podstawę do zwolnienia policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 uop (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2015 r. I OSK 2318/13).

Sądy administracyjne bowiem wielokrotnie podkreślały, że zgodnie z art. 25 ust. 1 uop służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie osoby o nieposzlakowanej opinii. Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych.

Zwracał na to także uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z 19 października 2004 r. K1/04, OTK-A 2004/9/93). Jego zdaniem istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może – mimo niezakończonego jeszcze postępowania karnego – pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych sankcji.

Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych (por. wyrok NSA w wyroku z 29 lipca 2014 r. I OSK 1853/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również zdaniem WSA w Warszawie (wyrok z 14 marca 2013 r. II SA/Wa 237/13, orzeczenia. nsa.gov.pl) policjant, wobec którego toczy się postępowanie karne, automatycznie traci przymiot „nieskazitelności charakteru", a w konsekwencji pozostawienie go w służbie narusza jej ważny interes.

Przykład

Policjant był jednym z dwóch funkcjonariuszy uczestniczących w wypadku drogowym. Obaj byli pod wypływem alkoholu, ale mimo prowadzonego śledztwa (policjantowi postawiono zarzut popełnienia przestępstw z art. 178a § 1 kodeksu karnego oraz art. 177 § 1 kk w związku z art. 178 kk) prokuratorowi nie udało się ustalić, który z nich kierował pojazdem. Dlatego umorzył śledztwo. Przełożony policjanta podjął jednak decyzję o jego zwolnieniu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 uo, ze względu na jego udział w tym zdarzeniu. Zdaniem komendanta głównego Policji, do którego policjant się odwołał, samo znalezienie się w takiej sytuacji (poruszania się, będąc w stanie nietrzeźwości, pojazdem z nietrzeźwym innym policjantem) jest zachowaniem nagannym w odbiorze społecznym i nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby. WSA utrzymał decyzje o zwolnieniu policjanta w mocy, zgadzając się z opinią organu, że zarówno pijany kierowca, jak i pasażer pozwalający na prowadzenie pojazdu przez nietrzeźwego winni się liczyć z tym, że takie zachowanie może doprowadzić do uszkodzenia mienia, a nawet zdrowia czy życia innych uczestników ruchu drogowego. Obydwa z powyższych zachowań należy zatem uznać za karygodne, nieodpowiedzialne i sprzeczne z rotą ślubowania policjanta (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2014 r. II SA/WA 1530/14).

Przeszkodą do skorzystania z tej podstawy zwolnienia nie jest też wszczęcie przeciwko policjantowi postępowania dyscyplinarnego za czyn, za który może mu zostać później wymierzona kara wydalenia ze służby (co stanowi już obligatoryjną przesłankę zwolnienia). Dopiero prawomocne orzeczenie o wymierzeniu policjantowi takiej kary dyscyplinarnej sprawia, że przełożeni takiej możliwości już nie mają ( por. wyrok WSA w Warszawie z 17 października 2014 r. II SA/Wa 219/14).

Wskazówki w orzecznictwie

Inne sytuacje pozwalające na podjęcie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza na tej podstawie to, patrząc tylko na orzecznictwo z ostatniego roku, m.in.:

- czynny udział w bójce (po służbie) – wyrok WSA w Warszawie z 17 października 2014 r. II SA/Wa 219/14;

- uczestnictwo w zdarzeniach drogowych, w których w tle pojawiał się alkohol, mimo że okoliczności i rola funkcjonariusza nie została do końca jednoznacznie wyjaśnione – wyrok WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2014 r. II SA/Wa 2365/13;

- brak zdecydowanej reakcji na niezgodne z prawem działania kolegi, który naruszył cielesność osoby trzeciej, przewracając ją i bijąc – wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2014 r. II SA/Wa 2340/14;

- zatajenie w postępowaniu związanym z naborem do służby informacji o ukaraniu mandatem karnym za kradzież w sklepie artykułów spożywczych o wartości poniżej 250 zł – wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r. I OSK 440/13;

- nieukończenie przeszkolenia podoficerskiego w okresie służby przygotowawczej w Straży Granicznej (niezaliczenie egzaminu końcowego) – wyrok WSA w Warszawie II SA/Wa 825/13;

- odmowa przez pełnomocnik ds. ochrony informacji niejawnych wydanie policjantowi przywróconemu do służby poświadczenia bezpieczeństwa – wyrok WSA w Warszawie z 8 kwietnia 2014 r. II SA/Wa 2206/13.

Należy też pamiętać, że przełożony może skorzystać z tej podstawy zwolnienia bez względu na to, czy policjant choruje i korzysta ze zwolnienia lekarskiego, jest w ciąży czy przebywa na urlopie macierzyńskim (podstawowym i dodatkowym), urlopie na warunkach urlopu macierzyńskiego (podstawowym i dodatkowym), urlopie ojcowskim, rodzicielskim i wychowawczym. Zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 uop wymaga jednak zasięgnięcia opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów.