Oświadczenia majątkowe urzędników - kiedy mogą zostać upublicznione

Obowiązek składania oświadczeń majątkowych dotyczy wszystkich grup urzędniczych. Nie jest on jednak w poszczególnych pragmatykach zawodowych uregulowany jednakowo. Różnice dotyczą przede wszystkim kręgu osób objętych tym obowiązkiem oraz częstotliwości składania takich oświadczeń.

Czytaj także: Oświadczenia majątkowe - najczęściej zadawane pytania

Zobowiązanych wskazują ustawy

Członków korpusu służby cywilnej, których obowiązek składania oświadczeń dotyczy, wymienia ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (dalej ustawa antykorupcyjna) >patrz ramka. Ale nie tylko, obowiązek złożenia tego typu oświadczeń, na podstawie odrębnych przepisów, spoczywa też m.in. na członkach korpus sc zatrudnionych w Krajowej Informacji Skarbowej i izbie administracji skarbowej (art. 149 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej – tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 508) .

Oświadczenie majątkowe należy złożyć zarówno przed objęciem stanowiska (które zobowiązuje do składania tego rodzaju oświadczeń) i w dniu jego opuszczenia oraz co roku do dnia 31 marca, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego. Tak stanowi art. 10 ustawy antykorupcyjnej, który to przepis wskazuje także na obowiązkową treść oświadczenia.

Wzór formularza, na jakim oświadczenie powinno zostać złożone określa natomiast załącznik nr 3 do rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 14 czerwca 2017 r. w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń o prowadzeniu działalności gospodarczej i o stanie majątkowym (DzU z 2017 r. poz. 1162).

Wszyscy urzędnicy państwowi

Inaczej jest w przypadku urzędników państwowych zatrudnionych na podstawie ustawy o pracownikach urzędów państwowych (dalej uopup). Obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego w ich przypadku wynika, bowiem z ich ustawy pragmatycznej i dotyczy wszystkich bez względu na to, jakie stanowisko zajmują i na jakiej podstawie nawiązali stosunek pracy a więc czy są urzędnikami państwowymi kontraktowymi czy mianowanymi.

Ta grupa urzędnicza składa jednak oświadczenia tylko przy nawiązaniu stosunku pracy oraz na żądanie kierownika urzędu. Ustawa nie nakłada, więc na nich, jak to jest w przypadku członków korpusu sc, obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego na zakończenie kariery urzędniczej ani też cyklicznego informowania o swoim stanie posiadania. Daje jednak kierownikowi urzędu możliwości żądana oświadczeń od podlegających mu osób w każdej sytuacji, gdy uzna to za konieczne. Oznacza to, że urzędnik państwowy może być proszony o informowanie o swoim majątku wielokrotnie.

Tam gdzie pragmatyka milczy

Pragmatyka zawodowa tej grupy osób nie reguluje natomiast kwestii związanych z formą i treścią oświadczeń majątkowych. Dlatego w tym zakresie zastosowanie będą miały przepisy ustawy antykorupcyjnej. Co oznacza, że zarówno treść oświadczenia jak i jego forma będą takie same jak w przypadku członków korpusu sc.

Ustawa o pracownikach urzędów państwowych milczy też na temat jawności przekazywanych kierownikowi urzędu oświadczeń. A zatem także i w tym zakresie zastosowanie znajdą regulacje zawarte w ustawie antykorupcyjnej. Co oznacza, że podobnie jak oświadczenia majątkowe składane przez członków korpusu służby cywilnej również te składane przez urzędników państwowych, co do zasady nie powinny być upubliczniane.

Tajemnica, ale...

Jak wynika z art.10 ust.3 ustawy antykorupcyjnej informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba, że osoba, która złożyła oświadczenie, wyraziła pisemną zgodę na ich ujawnienie. Powyższe zastrzeżenie nie dotyczy jedynie oświadczenia majątkowego złożonego przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego albo Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego.

Przy czym uznaje się, że pojęcie „wyrażenie zgody" powinno być rozumiane ściśle, co oznacza, że zgody takiej nie można domniemywać. A więc w praktyce, co do zasady bez pisemnej zgody osoby, składającej oświadczenie dyrektor generalny czy kierownik urzędu nie może upublicznić zawartych w tym oświadczeniu treści. Zresztą, o czym należy pamiętać ma on obowiązek je chronić. Zgodnie, bowiem, z art. 14 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 412 ze zm.) to kierownik jednostki organizacyjnej, w której są przetwarzane informacje niejawne, odpowiada za ich ochronę, w szczególności za zorganizowanie i zapewnienie funkcjonowania tej ochrony.

Szczególnie uzasadnione przypadki

Od reguły, że do ujawnienia treści oświadczenia potrzeba jest zgoda osoby, której to oświadczenie dotyczy, ustawa antykorupcyjna przewiduje jednak jeden wyjątek. Stanowi ona, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba uprawniona do odebrania oświadczenia, którą w przypadku członków korpusu sc jest dyrektor generalny urzędu, a w przypadku urzędników państwowych – kierownik urzędu może je ujawnić pomimo braku zgody składającego oświadczenie.

Ustawa nie definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem szczególnie uzasadnionego przypadku. W literaturze przedmiotu przyjmuje się jednak (tak: Tadeusz Kuczyński w „Stosunek służbowy -System Prawa Administracyjnego tom 11, red. prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Andrzej Wróbel, prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, C.H.Beck Warszawa 2011 r.), że przypadki „szczególnie uzasadnione" dotyczą przypadków o kwalifikowanym stopniu ważności (...), które, wskazują na prymat interesu publicznego nad interesem indywidualnym (prywatnym) i wiążą się, jak można sądzić, z sytuacjami, w których dalsze utrzymywanie poufności treści oświadczeń mogłoby narazić na szwank dobre imię konkretnej jednostki, powagę służby lub dobro publiczne.

W literaturze podnosi się też, że niesprecyzowanie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", czyni tę przesłankę całkowicie ocenną i uzależnioną od subiektywnego uznania osoby uprawnionej do odebrania oświadczenia. Wskazana uznaniowość przy ujawnianiu danych z oświadczenia majątkowego niewątpliwie osłabia antykorupcyjny mechanizm prawny czyniąc go iluzorycznym.

Nie sposób też nie zauważyć, że przepisy ustawy antykorupcyjnej w zakresie dotyczącym ochrony danych zawartych w oświadczeniu majątkowych (z wyłączeniem oświadczenia majątkowego Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego) są niezwykle liberalne w porównaniu z normami dotyczącymi oświadczeń majątkowych w ustrojowych ustawach samorządowych. O ile, bowiem te ostatnie są de facto jawne (poza jedynie danymi dotyczącymi miejsca zamieszkania składającego oświadczenie oraz adresami położenia nieruchomości, których własność wykazano w oświadczeniu), o tyle oświadczenia majątkowe składane na podstawie ustawy antykorupcyjnej są de facto wyłączone z jawności (tak: A. Wierzbica – Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Komentarz C.H. Beck Warszawa 2017 r.).

Jakie są powody tak istotnej dysproporcji w ujawnianiu danych z oświadczeń majątkowych składanych na podstawie ustawy antykorupcyjnej oraz składanych w oparciu o przepisy ustrojowych ustaw samorządowych (por. art. 24i ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 994 ze zm.; art.25d ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 995 ze zm.; art. 27d ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa – tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 913 ze zm.) naprawdę trudno zgadnąć. ?

Podstawa prawna: Art. 2, art. 10 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1393), Art.17 ust. 4 ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 2142 ze zm.)

Czy oświadczenia majątkowe są informacją publiczną?

- Do urzędu wpłynął wniosek o udostępnienie treści oświadczenia majątkowego osoby zajmującej wyższe stanowisko w sc, na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji publicznej. Czy taki wniosek musi być zrealizowany, mimo, że osoba, której oświadczenie dotyczy nie zgadza się na jego upublicznienie? Czy posiadanie poświadczenia bezpieczeństwa przez osobę żądającą udostępnienia informacji publicznej może mieć tu znaczenie?

Oświadczenia majątkowe składane m.in. przez członków korpusu służby cywilnej są informacją publiczną (por. wyroki WSA w Warszawie: z 23 września 2014 r. II SA/Wa 677/14, oraz z 11 kwietnia 2017 r. II SA/Wa 1278/16). I jako takie, co do zasady podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. A ta w art. 5 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Natomiast, według art. 10 ust. 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności „zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba, że osoba, która złożyła oświadczenie, wyraziła pisemną zgodę na ich ujawnienie. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba uprawniona, do odebrania oświadczenia może je ujawnić pomimo braku zgody składającego oświadczenie. Oświadczenie przechowuje się przez sześć lat.

Jeśli zatem osoba, której oświadczenie dotyczy nie wyrazi zgody na upublicznienie jej oświadczenia, może do tego dojść jeśli decyzję taką podejmie dyrektor generalny urzędu, ze względu na szczególne okoliczności. Jednak, jak wynika z pytania jedyną okolicznością na jaką powołała się osoba żądająca udostępnienia oświadczenia majątkowego wskazanego członka korpusu sc było posiadanie przez nią poświadczenia bezpieczeństwa o klauzuli poufne.

Jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 kwietnia 2017 r. (II SA/We 1278/16), posiadanie ważnego poświadczenia bezpieczeństwa, upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych, nie uprawnia do wglądu do oświadczenia o stanie majątkowym. Art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych stanowi, bowiem, iż informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych.

W sytuacji opisanej w pytaniu brak jest informacji o tym, aby oświadczenie o stanie majątkowym było wnioskodawcy niezbędne do wymienionych wyżej czynności. A zatem przyjąć należy, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych i żądana przez niego informacja nie powinna być mu udostępniona (por. też wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2015 r., II SA/Wa 1749/14).

Podstawa prawna:art. 4-5 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 412 ze zm.), art. 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 1330), art. 10 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1393)

Czy oświadczenie pracownika Straży Granicznej jest jawne?

- Członek korpusu służby cywilnej zatrudniony w Straży Granicznej został zobowiązany do złożenia oświadczenia majątkowego przez komendanta głównego SG. Czy jego oświadczenie może być upublicznione?

Zgodnie z art. 91a ustawy o Straży Granicznej pracownicy SG składają oświadczenie o swoim stanie majątkowym, w tym o majątku objętym małżeńską wspólnością majątkową, na żądanie komendanta głównego SG, komendanta BSWSG, właściwych komendantów oddziałów SG, komendantów ośrodków szkolenia SG lub komendantów ośrodków SG. Informacje zawarte w takim oświadczeniu stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności „zastrzeżone" określonej w przepisach ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Oświadczenie o stanie majątkowym przechowuje się przez 10 lat od dnia jego złożenia.

Jak widać z powyższego, ustawa o SG nie wskazuje okoliczności, w których oświadczenie majątkowe pracownika SG może być upublicznione. Przewiduje tylko prawo wglądu do tego rodzaju oświadczeń dla wyżej wymienionych przełożonych oraz inspektora nadzoru wewnętrznego. A zatem pracownik SG, podobnie zresztą jak funkcjonariusz tej służby, nie musi obawiać się, że jego oświadczenie złożone na podstawie ustawy o SG będzie powszechnie dostępne. Jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy oświadczenia osoby pełniącej funkcję organu SG, które jest publikowane bez jej zgody na właściwej stronie Biuletynu Informacji Publicznej, z wyłączeniem danych dotyczących daty i miejsca urodzenia, numeru PESEL, miejsca zamieszkania i miejsca położenia nieruchomości. ?

Podstawa prawna: Art. 91a ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 2365 ze zm.)

Kto składa oświadczenia majątkowe

W służbie cywilnej oświadczenia majątkowe na podstawie ustawy antykorupcyjnej składają osoby zajmujące stanowiska:

- kierownicze w urzędach naczelnych i centralnych organach państwowych, czyli stanowiska dyrektora generalnego, dyrektora departamentu (jednostki równorzędnej) i jego zastępcy oraz naczelnika wydziału (jednostki równorzędnej);

- kierownicze w urzędach terenowych organów rządowej administracji ogólnej, czyli stanowiska dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego, dyrektora wydziału (jednostki równorzędnej) i jego zastępcy oraz głównego księgowego;

- kierownika urzędu i jego zastępcy - w urzędach terenowych organów rządowej administracji specjalnej;