NIK: płatne parkowanie z wieloma błędami, dochody miast z opłat mogły być nielegalne

Kontrolerzy NIK przyjrzeli się strefom m.in. we Wrocławiu, Gdańsku, Gdyni, Łodzi , Opolu,  Piotrkowie Trybunalskim, Krośnie, Kutnie, Miastku czy Jaśle.

W przypadku aż 16 ze skontrolowanych miast działania związane z organizacją miejsc płatnego parkowania (SPP) podejmowane były z naruszeniem obowiązujących przepisów. Zakres, skala oraz skutki takich naruszeń były znacznie zróżnicowane i w skrajnych przypadkach prowadziły do uzyskiwania nieuprawionych dochodów - stwierdziła NIK.

A kwoty są niebagatelne. Wśród badanych miast liderem jest Wrocław, który w ciągu 4,5 roku miał 49,8 mln zł dochodu z SPP, najmniej Miastko 300 tys. zł. We Wrocławiu zastrzeżenia NIK wzbudziła budowa parkingu podziemnego przy Hali Stulecia w formule koncesji na roboty budowlane. Inwestycja została  nierzetelnie przygotowana, a postępowanie, w wyniku którego dokonano wyboru podmiotu (koncesjonariusza) do realizacji tego przedsięwzięcia, przeprowadzono z naruszeniem prawa.

NIK przypomina w raporcie pokontrolnym, że na sprawnie i prawidłowo funkcjonującą strefę mają wpływ trzy elementy:

1. gmina w odpowiedniej uchwale musi określić warunki funkcjonowania strefy zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Te najważniejsze to limit wysokości opłat oraz sposób ich pobierania.

2. strefy muszą być prawidłowo oznakowane.

3. obsługa stref musi być rzetelna i terminowa. Obsługa obejmuje głównie kontrolę uiszczania opłat za parkowanie, dochodzenie należności z opłat dodatkowych czyli nałożonych kar za brak opłaty, wydawanie abonamentów dla uprawnionych oraz rozliczenia z administratorem strefy.

Przepisy dotyczące tworzenia stref płatnego parkowania obowiązują od listopada 2003 r. w niemal niezmienionym kształcie. Mimo to uchwały gmin w sprawie SPP wciąż budzą liczne wątpliwości, wielokrotnie rozstrzygane przez sądy administracyjne. Głównie dotyczą one prawidłowości oznakowania miejsc postojowych, możliwości kwestionowania zasadności nałożenia kary, jak również traktowania numerów rejestracyjnych pojazdów jako danych osobowych.

Za sobotę opłaty nienależne

W kontrolowanych miastach, w ramach SPP utworzonych zostało łącznie ponad 25 tys. miejsc postojowych, najwięcej - 5,2 tys. w Gdańsku, najmniej w Miastku 64. Strefy wyznaczane były na drogach publicznych, a w przypadku trzech miast również na innych gruntach. W każdym mieście występowały obszary, na których brakowało miejsc postojowych, a ustanowienie strefy, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów lub realizacji lokalnej polityki transportowej, uzasadniły potrzeby organizacji ruchu.

Zgodnie z ustawą o drogach publicznych opłatę pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Pojawiły się jednak wątpliwości czy sobotę należy traktować jako dzień roboczy. Wprawdzie w ustawie nie zdefiniowano tego pojęcia, jednak zgodnie z wypracowaną już od 2011 r. linią orzeczniczą sądów administracyjnych taki dzień powinien być traktowany na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy. Tym samym niedopuszczalne było pobieranie opłat za postój pojazdów w strefie w soboty. Tymczasem w siedmiu miastach w okresie objętym kontrolą zapisy uchwał rady miasta nakładały obowiązek uiszczania opłat za parkowanie również w soboty. NIK uznała te dochody za nieuzasadnione. Dotyczyło to Głogówka, Prudnika, Nysy, Kutna, Przemyśla, Krosna oraz Wrocławia, jednak w każdym z tych miast podjęte zostały uchwały, które w 2016 r. wyeliminowały tę nieprawidłowość.

W sześciu miastach w uchwałach ustalających zasady funkcjonowania SPP wprowadzono inny niż 14-dniowy termin do zapłaty opłaty dodatkowej. Sytuacja taka wystąpiła w Prudniku, Opolu i Nysie (30-dniowy termin), Łodzi (28-dniowy termin) oraz Przemyślu i Krośnie (7-dniowy termin). Jednak zgodnie z ustawą o finansach publicznych opłaty te powinny być wnoszone w ciągu 14 dni.

Problemy z numerami rejestracyjnymi

W czterech miastach (Gdańsk, Piotrków Trybunalski, Łódź i Wrocław) parkomaty wymagały wpisania numeru rejestracyjnego pojazdu w celu wydania biletu parkingowego, a w dwóch (Gdynia, Opole) umożliwiały jego wprowadzenie. Tylko w przypadku Piotrkowa Trybunalskiego obowiązek ten wynikał z zapisów uchwały ustalającej zasady funkcjonowania SPP, w której również przewidziano możliwość nałożenia opłaty dodatkowej w przypadku postoju z biletem parkingowym zawierającym inny numer rejestracyjny niż zaparkowany pojazd. Jakkolwiek gromadzenie danych w tym zakresie ułatwia pobieranie opłat za parkowanie w SPP, to zdaniem NIK nie jest niezbędne do prawidłowej realizacji tego zadania.

NIK zwraca również uwagę, na dotychczas nierozstrzygniętą przez sądy administracyjne kwestię traktowania numerów rejestracyjnych pojazdów jako danych osobowych. Do przetwarzania takich danych ustawa o drogach publicznych nie upoważnia podmiotów tworzących i administrujących strefą. W 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że numer rejestracyjny pojazdu może prowadzić do identyfikacji osoby, a zatem stanowi on dane osobowe. Przyjęcie takiego poglądu miałoby istotne skutki w kontekście braku zawarcia w ustawie o drogach publicznych upoważnienia podmiotów tworzących i administrujących strefą do przetwarzania danych osobowych w tym zakresie. Odmienne stanowisko zostało natomiast zaprezentowane przez WSA w Krakowie (2016 r.) i Gliwicach (2018 r.). Sądy te uznały, że tradycyjny numer rejestracyjny nie jest daną osobową, gdyż określenie tożsamości osoby parkującej (właściciela, posiadacza) wymagałoby nadmiernych kosztów, czasu lub działań.

Oznakowanie stref do poprawki

Wiele zastrzeżeń Najwyższej Izby Kontroli budzi też zarządzanie SPP. Oznakowanie 13 stref nie było bowiem zgodne z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym, zatwierdzonymi projektami organizacji ruchu, jak też zasadami określonymi w rozporządzeniu w sprawie znaków. W skrajnych przypadkach nieprawidłowości podważały legalność pobieranych przez miasta opłat za postój pojazdów w strefie. W czterech miastach (Głogówek, Opole, Gdańsk, Łódź) brak prawidłowego oznakowania miejsc postojowych w SPP może podważać podstawę pobierania opłat za postój. W Głogówku ustalono, że na żadnej ulicy dojazdowej nie umieszczono znaków informujących o początku i końcu strefy. Miejsca postojowe nie były oznaczone białą linią, tak jak wymagają przepisy.

W Łodzi na żadnym z 5 odcinków ulic objętych oględzinami miejsca postojowe nie zostały oznakowane znakami poziomymi określającymi stanowisko postojowe, pas postojowy i miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej. Były tylko oznakowane 3 miejsca dla motocykli i 2 mocno wytarte koperty dla niepełnosprawnych na jednym z badanych odcinków.

Miejsca parkingowe tworzone były również na terenach gminnych udostępnianych w tym celu podmiotom trzecim (w 10 miastach). W przypadku trzech z nich (Gdańsk, Łódź, Jelenia Góra) udostępnieniu podlegały również grunty objęte pasem drogowym, co naruszało obowiązujące przepisy.

Na płatnym parkowaniu dało się zarobić

Jak ustaliła NIK we wszystkich miastach dochody związane z funkcjonowaniem strefy przewyższały wydatki ponoszone na ten cel. Jednak w 12 z nich systematycznie wzrastała kwota zaległości z tytułu opłat dodatkowych za brak uiszczenia opłaty za postój pojazdu w strefie. W celu dochodzenia tych opłat kontrolowane jednostki wystawiały upomnienia. Gdy były one nieskuteczne wystawiano tytuły wykonawcze. Jednak tylko w 5 miastach (Głogówek, Kędzierzyn-Koźle, Krosno, Kutno, Piotrków Trybunalski) działania te prowadzone były na bieżąco (średnio do pół roku od daty wystawienia wezwania do zapłaty opłaty dodatkowej). Największe zaległości miał Gdańsk, tam okres wystawienia upomnienia wyniósł prawie 5 lat.

Kontrola NIK wykazała, że  dochody z SPP były uzależnione od wielkości miasta (strefy). Dochody obejmowały opłaty bieżące oraz opłaty dodatkowe czyli kary za nieopłacenie parkowania. Wydatki obejmowały głównie wynagrodzenie administratora strefy, wynagrodzenia pracowników realizujących bezpośrednio zadania związane z funkcjonowaniem strefy, obsługę informatyczną, zakup, montaż i serwis parkomatów, a także druk abonamentów.

Kontrola NIK objęła też budowę podziemnego parkingu na terenie Hali Stulecia we Wrocławiu w formule koncesji na roboty budowlane w oparciu o przepisy ustawy z 2009 r. Dzięki inwestycji utworzonych zostało 792 miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz 20 dla autokarów. Zaspokajało to potrzeby określone przed podjęciem decyzji o jej realizacji. W ocenie NIK przedsięwzięcie to zostało przygotowane bez dochowania należytej staranności, a postępowanie o udzielenie koncesji, jak również sposób wykonywania ustalonych z wybranym koncesjonariuszem warunków współpracy, nie przebiegały prawidłowo.

Rodzaje i skutki nieprawidłowości związanych z powoływaniem i funkcjonowaniem stref płatnego parkowania wiele dziedzin, które obrazuje  infografika:

NIK zaleca władzom

NIK wniosła do Ministra Infrastruktury o wprowadzenie do ustawy o drogach publicznych upoważnienia organów stanowiących gmin do określenia sposobu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty za postój pojazdów w strefie (np. również w ramach tzw. postępowania reklamacyjnego).