Kilka wniosków o zezwolenie na sprzedaż alkoholu - procedura wyboru

W sprawie chodziło o zezwolenie na sprzedaż alkoholu. W lipcu 2015 r. burmistrz po rozpatrzeniu w łącznym postępowaniu wniosków dwóch przedsiębiorców udzielił zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na okres trzech lat prowadzącej sklep spożywczo-przemysłowy. Jednocześnie odmówił go spółce akcyjnej na sprzedaż w sklepie na stacji paliw.

Burmistrz przyznał, że wnioskodawcy spełnili wymogi formalne wniosków i uzyskali pozytywną opinię co do lokalizacji proponowanych punktów sprzedaży wydaną przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych. Jednak przy wyborze przedsiębiorcy, któremu należy udzielić zezwolenia, burmistrz wziął pod uwagę trzy dodatkowe kryteria wyboru. Chodziło o tzw. kryterium „kontynuacji", odległości między obiektami chronionymi przepisami prawa miejscowego a punktami sprzedaży oraz odległości między poszczególnymi punktami sprzedaży.

Organ wyjaśnił, że kryterium „kontynuacji" nie spełniała spółka. Oceniając drugie uznał, że nie ma ono najistotniejszego znaczenia. W pobliżu proponowanych przez każdą ze stron lokalizacji nie występują bowiem obiekty chronione. Natomiast w zakresie trzeciego, odległość pomiędzy poszczególnymi punktami sprzedaży w przypadku sklepu wynosiła ok. 300 metrów. A w przypadku stacji benzynowej od ok. 100 metrów do ok. 170 metrów od innych placówek sprzedających napoje alkoholowe.

Jest pełna dostępność

Dodatkowo podkreślono, że na terenie miasta nasycenie punktów sprzedaży jest wystarczające, co powoduje pełną dostępność zakupu alkoholu na terenie miejskim. Dlatego nastąpiła odmowa wydania spółce wnioskowanego zezwolenia.

Firma nie zaakceptowała odmowy. W jej ocenie burmistrz nie wyjaśnił, z jakich powodów przyjął wskazane przez siebie przesłanki, szczególnie w zakresie celów ustawy. Poza tym nie wyjaśniono, które z przyjętych kryteriów miało najistotniejsze znaczenie przy udzielaniu zezwolenia, jakie znaczenie ma wypunktowanie kryteriów, porządkujące czy usystematyzowane pod kątem doniosłości. Ponadto zastosowane kryterium „kontynuacji" zostało ustalone w oderwaniu od celów ustawy, godząc też w zasadę równości wobec prawa. Spółka uważała, że doszło do faworyzowania jednego z uczestników postępowania.

Podkreślała, że jest największym przedsiębiorcą w Polsce, ma doświadczenie w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych na terenie całego kraju. Wdrożyła też odpowiednie standardy postępowania w tym zakresie, gwarantujące przestrzeganie przepisów ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jego zdaniem burmistrz właściwie zastosował kryteria i ocenił wnioski wszystkich wnioskodawców, wyjaśniając, dlaczego zezwolenie zostało przyznane właścicielce sklepu, a nie spółce. Przyjęte kryteria mają oparcie w założeniach i celach ustawy oraz istotne znaczenie dla ograniczenia dostępności napojów alkoholowych.

Placówka handlowa, której udzielono zezwolenia, spełnia więcej warunków ustalonych przez organ zezwalający.

Inaczej do sprawy podszedł dopiero Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Uwzględniając skargę spółki zauważył, że każdy podmiot gospodarczy, spełniający kryteria ustalone ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwałami rady gminy, ma prawo ubiegania się o wydanie zezwolenia.

Wskazane regulacje nie precyzują jednak trybu procedowania, gdy o mniejszą liczbę zezwoleń na sprzedaż alkoholu związaną z limitowaniem ich przez uchwały rady gmin ubiega się więcej (od liczby punktów sprzedaży) podmiotów. Sąd doszedł do przekonania, że skoro każdy przedsiębiorca może złożyć pisemny wniosek o wydanie zezwolenia, to w przypadku wydania przez komisję pozytywnej opinii w stosunku do wszystkich wnioskujących, organ zezwalający powinien rozpatrzyć wniosek każdego w trybie i w sposób, który byłby dla ubiegającego się o zezwolenie przejrzysty i oparty na równych kryteriach wyboru.

W ocenie WSA procedura dokonania wyboru powinna być bowiem transparentna, a więc jasna, klarowna oraz oparta na jednakowych zasadach. Podkreślił, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi, wydawana w sytuacji ograniczonej limitem liczby zezwoleń, jest decyzją o ograniczonym prawem zakresie uznania administracyjnego.

Uznanie administracyjne

Co prawda uznał też, że nie ma przeszkód, aby organ, działając w ramach uznania administracyjnego, w sytuacji przyznawania dóbr reglamentowanych – wprowadzał kryteria pozaustawowe. Ważne jest jednak, aby przyjęte wymagania zostały zastosowane w stosunku do wszystkich stron postępowania i aby ocena spełnienia ustalonych kryteriów w pierwszym rzędzie uwzględniała hierarchię celów wynikających z art. 2 ustawy. Niewątpliwie organ administracji, wykorzystując władztwo administracyjne, ma uprawnienie do wyboru kryteriów przy udzielaniu zezwoleń w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Owe kryteria powinny być jednak obiektywne, czytelne, racjonalne i możliwe do weryfikacji. Nie mogą także naruszać konstytucyjnie chronionych wartości, takich jak zasada równości.

Sąd zgodził się ze skarżącą, że przyjęte w tej konkretnej sprawie kryteria, w szczególności tzw. kryterium „kontynuacji", narusza zasadę uznaniowości, w związku z zasadą równości.

Jego zdaniem m.in. kryterium „kontynuacji" nie może być uznane za obiektywne i gwarantujące równe traktowanie przez organy władzy publicznej. Przypomniał, że wszelkie kryteria, które dodatkowo wprowadza organ w postępowaniu w przedmiocie przyznania zezwolenia na sprzedaż alkoholu, mają na celu realizację ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi.

Okoliczność uprzedniego posiadania zezwolenia na sprzedaż alkoholu na terenie gminy nie może być sama przez się kryterium przyznania kolejnego zezwolenia. Ograniczałaby bowiem w sposób nieusprawiedliwiony uzyskanie zezwolenia przez podmioty dotychczas nieuczestniczące w sprzedaży alkoholu na terenie gminy.

Funkcja rekompensująca

W ocenie sądu takie kryterium stanowi jedynie funkcję rekompensującą dla przedsiębiorcy, który taki punkt utracił, a więc stanowiło kryterium nieistotne z punktu widzenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

W spornej sprawie kryterium „kontynuacji" spełniał tylko jeden przedsiębiorca. Zatem było to kryterium zindywidualizowane, pozbawione waloru obiektywności i naruszające zasadę równości. Jak podkreślił sąd, trudno mówić o równych kryteriach, kiedy to jedno z kilku przyjętych spełnia tylko jeden podmiot.