Dodatek mieszkaniowy: sposób wyliczenia dochodu

Ustawa z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (DzU nr 71, poz. 734 ze zm.; dalej: ustawa)

określa normatywne kryteria, które muszą być spełnione, by dodatek mieszkaniowy mógł zostać przyznany. Jednym z nich jest wysokość osiąganego dochodu miesięcznego, którego osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie nie może przekroczyć.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodów. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytuł urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r.

Jak widać, zasiłek pielęgnacyjny nie jest wliczany do dochodu, ustawa nie wspomina jednak nic o dodatkach pielęgnacyjnych. Pytanie: czy było to celowe działanie ustawodawcy, czy też może zwykłe przeoczenie, błąd legislacyjny. W praktyce bowiem to – wydawać by się mogło – nieistotne „przeoczenie” może skutkować odmową przyznania dodatku mieszkaniowego w związku z zaliczeniem do dochodu również dodatku pielęgnacyjnego i w efekcie przekroczenia ustawowego progu dochodowego lub w najlepszym przypadku jego znacznie mniejszy wymiar. W przypadku osób ubiegających się o ten typ pomocy są to kwoty mające dla nich istotne znaczenie.

Praktyka orzecznicza organów gmin (wójtów, burmistrzów, prezydentów miast) orzekających w sprawach dodatków mieszkaniowych w I instancji oraz samorządowych kolegiów odwoławczych (organy II instancji) idzie dość często w kierunku przyjęcia rygorystycznego rozumienia przesłanek art. 3 ust. 3 ustawy. Przepis ten uznają one za definicję legalną dochodu, wyraźnie wymieniającą te świadczenia, których do dochodu się nie wlicza. Jest to zamknięty katalog, obejmujący tylko i wyłącznie świadczenia wprost tam wymienione. Dodatek pielęgnacyjny nie mieści się w tym kręgu. Skoro więc nie został on wprost wymieniony jako świadczenie, którego się nie wlicza do dochodu, to należy go do dochodu wliczyć. Organy odwołują się do reguł wykładni gramatycznej i funkcjonalnej, stwierdzając, że przepis jest w tym zakresie jasny i nie wymaga dodatkowej wykładni, tym bardziej celowościowej.

Przyjęcie takiego rozumienia dochodu na gruncie art. 3 ust. 3 ustawy spotyka się z protestem ze strony wnioskodawców tych świadczeń. W praktyce bowiem osoby otrzymujące bardzo podobne świadczenia (zasiłek pielęgnacyjny czy dodatek pielęgnacyjny) mogą znaleźć się w całkowicie odmiennej sytuacji, mimo że zarówno zasiłek, jak i dodatek pielęgnacyjny mają co do zasady służyć podobnym celom społecznym. To zróżnicowanie pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia, albowiem przyjęcie i ścisłe trzymanie się wyłącznie wykładni gramatycznej przepisu może prowadzić do naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 http://aktyprawne.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=77990).

Pozostawałoby także w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego.W praktyce zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są bardzo podobne, żeby nie powiedzieć prawie identyczne. Zasiłek pielęgnacyjny znalazł swoje unormowanie w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. DzU z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., dalej: ustawa 2003), natomiast dodatek pielęgnacyjny w ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. DzU z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa 1998). I to fakt uregulowania tych instytucji w różnych ustawach stanowi zasadniczą i w praktyce jedyną różnicę między nimi. Przesłanki przyznania obydwu świadczeń są bowiem podobne.

Ustawa 2003 stanowi w art. 16 ust. 1: „Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji i w ust. 2: Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat”.

Z kolei ustawa 1998 w art. 75 ust. 1 stanowi: „Dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia (…)”.

Zasadniczym celem ustawy jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie pokryć bieżących wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania. W tym też kontekście należy analizować przepisy ustaw: 2003 i 1998. Analiza ta prowadzi do jednoznacznego wniosku, że mimo pewnych różnic w określeniu świadczeniobiorcy oraz w nazwie są to świadczenia spełniające podobną funkcję, a w wypadku osób, które ukończyły 75 lat życia, wręcz identyczne. Obydwa świadczenia mają taki sam charakter i służą osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Dlatego właściwe byłoby przyjęcie rozszerzającej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy, mając na uwadze cel tej regulacji, i uznać, że zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny nie powinny być wliczane do dochodu osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy.

Wskazać tu należy jeszcze na przepis art. 21 ust. 1 pkt 8 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, zgodnie z którym wolne od podatku dochodowego są „zasiłki (dodatki) rodzinne i pielęgnacyjne, zasiłki wychowawcze oraz zasiłki porodowe wypłacone na podstawie odrębnych przepisów”. Dokonując porównania obu świadczeń, należy mieć także na uwadze przepisy ustawy z 27 października 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, której art. 5 pkt 1 stanowi, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2, i niezdolność do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy emerytalnej, traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.