Dodatek mieszkaniowy: sposób wyliczenia dochodu

O problematycznych zasadach przyznawania dodatku mieszkaniowego – pisze Robert K. Adamczewski doktor nauk prawnych, referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi

Publikacja: 03.07.2008 08:30

Dodatek mieszkaniowy: sposób wyliczenia dochodu

Foto: Rzeczpospolita

Red

Ustawa z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (DzU nr 71, poz. 734 ze zm.; dalej: ustawa)

określa normatywne kryteria, które muszą być spełnione, by dodatek mieszkaniowy mógł zostać przyznany. Jednym z nich jest wysokość osiąganego dochodu miesięcznego, którego osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie nie może przekroczyć.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodów. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytuł urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r.

Jak widać, zasiłek pielęgnacyjny nie jest wliczany do dochodu, ustawa nie wspomina jednak nic o dodatkach pielęgnacyjnych. Pytanie: czy było to celowe działanie ustawodawcy, czy też może zwykłe przeoczenie, błąd legislacyjny. W praktyce bowiem to – wydawać by się mogło – nieistotne „przeoczenie” może skutkować odmową przyznania dodatku mieszkaniowego w związku z zaliczeniem do dochodu również dodatku pielęgnacyjnego i w efekcie przekroczenia ustawowego progu dochodowego lub w najlepszym przypadku jego znacznie mniejszy wymiar. W przypadku osób ubiegających się o ten typ pomocy są to kwoty mające dla nich istotne znaczenie.

Praktyka orzecznicza organów gmin (wójtów, burmistrzów, prezydentów miast) orzekających w sprawach dodatków mieszkaniowych w I instancji oraz samorządowych kolegiów odwoławczych (organy II instancji) idzie dość często w kierunku przyjęcia rygorystycznego rozumienia przesłanek art. 3 ust. 3 ustawy. Przepis ten uznają one za definicję legalną dochodu, wyraźnie wymieniającą te świadczenia, których do dochodu się nie wlicza. Jest to zamknięty katalog, obejmujący tylko i wyłącznie świadczenia wprost tam wymienione. Dodatek pielęgnacyjny nie mieści się w tym kręgu. Skoro więc nie został on wprost wymieniony jako świadczenie, którego się nie wlicza do dochodu, to należy go do dochodu wliczyć. Organy odwołują się do reguł wykładni gramatycznej i funkcjonalnej, stwierdzając, że przepis jest w tym zakresie jasny i nie wymaga dodatkowej wykładni, tym bardziej celowościowej.

Przyjęcie takiego rozumienia dochodu na gruncie art. 3 ust. 3 ustawy spotyka się z protestem ze strony wnioskodawców tych świadczeń. W praktyce bowiem osoby otrzymujące bardzo podobne świadczenia (zasiłek pielęgnacyjny czy dodatek pielęgnacyjny) mogą znaleźć się w całkowicie odmiennej sytuacji, mimo że zarówno zasiłek, jak i dodatek pielęgnacyjny mają co do zasady służyć podobnym celom społecznym. To zróżnicowanie pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia, albowiem przyjęcie i ścisłe trzymanie się wyłącznie wykładni gramatycznej przepisu może prowadzić do naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 http://aktyprawne.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=77990).

Pozostawałoby także w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego.W praktyce zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są bardzo podobne, żeby nie powiedzieć prawie identyczne. Zasiłek pielęgnacyjny znalazł swoje unormowanie w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. DzU z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., dalej: ustawa 2003), natomiast dodatek pielęgnacyjny w ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. DzU z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa 1998). I to fakt uregulowania tych instytucji w różnych ustawach stanowi zasadniczą i w praktyce jedyną różnicę między nimi. Przesłanki przyznania obydwu świadczeń są bowiem podobne.

Ustawa 2003 stanowi w art. 16 ust. 1: „Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji i w ust. 2: Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat”.

Z kolei ustawa 1998 w art. 75 ust. 1 stanowi: „Dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia (…)”.

Zasadniczym celem ustawy jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie pokryć bieżących wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania. W tym też kontekście należy analizować przepisy ustaw: 2003 i 1998. Analiza ta prowadzi do jednoznacznego wniosku, że mimo pewnych różnic w określeniu świadczeniobiorcy oraz w nazwie są to świadczenia spełniające podobną funkcję, a w wypadku osób, które ukończyły 75 lat życia, wręcz identyczne. Obydwa świadczenia mają taki sam charakter i służą osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Dlatego właściwe byłoby przyjęcie rozszerzającej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy, mając na uwadze cel tej regulacji, i uznać, że zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny nie powinny być wliczane do dochodu osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy.

Wskazać tu należy jeszcze na przepis art. 21 ust. 1 pkt 8 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, zgodnie z którym wolne od podatku dochodowego są „zasiłki (dodatki) rodzinne i pielęgnacyjne, zasiłki wychowawcze oraz zasiłki porodowe wypłacone na podstawie odrębnych przepisów”. Dokonując porównania obu świadczeń, należy mieć także na uwadze przepisy ustawy z 27 października 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, której art. 5 pkt 1 stanowi, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2, i niezdolność do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy emerytalnej, traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wszystko to razem wskazuje, że używane przez ustawodawcę w różnych aktach prawnych pojęcia „zasiłek pielęgnacyjny” i „dodatek pielęgnacyjny” mogą – a wręcz powinny – być traktowane jako synonimy w kontekście definicji dochodu zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy. W pewien sposób wskazuje na to także fakt, że ustawodawca w art. 16 ust. 6 ustawy 2003 uregulował kwestię zbiegu uprawnień, by zapobiec pobieraniu z dwóch źródeł świadczeń o tym samym charakterze i spełniających identyczną funkcję.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy, nie wlicza się zarówno zasiłków pielęgnacyjnych, jak i dodatków pielęgnacyjnych. Różnica w nazewnictwie tych świadczeń nie zmienia bowiem celu i funkcji, dla których zostały one ustanowione.Problem ten dostrzeżony został także przez sądy administracyjne. W kolejnych wyrokach zwraca się uwagę, że nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, by świadczenia te traktować różnie przy ustalaniu dochodu na potrzeby dodatku mieszkaniowego w odniesieniu do osób, które pobierają świadczenia rodzinne lub świadczenia rentowe (np. wyrok WSA w Lublinie z 6 grudnia 2007 r., III SA/Lu 532/07; wyrok WSA w Łodzi z 30 stycznia 2008 r., III SA/Łd 592/07). Potwierdza to już także utrwalona w pewien sposób linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 25 listopada 2005 r., I OSK 198/05), w którym sąd stwierdził, że używane przez ustawodawcę w różnych aktach prawnych pojęcia „zasiłek pielęgnacyjny” i „dodatek pielęgnacyjny” mogą być traktowane jako synonimy w kontekście definicji dochodu zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Podobnie orzekał NSA w wyroku z 13 lutego 2003 r. (I SA 1700/02) w sprawie dotyczącej osób, które ukończył 75 lat, wskazując, że mimo pewnych różnic w nazewnictwie świadczeń są to świadczenia spełniające identyczną funkcję.

Trafnie kwestie te podsumował NSA w wyroku z 19 kwietnia 2007 r. (I OSK 744/06): „Skoro przyjęto, iż świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego nie podlegają wliczeniu do dochodu, stanowiącego podstawę do przyznania dodatku mieszkaniowego, to w odniesieniu do dodatku pielęgnacyjnego, którego cel jest identyczny (a stanowi go umożliwienie pokrycia zwiększonych wydatków, wynikających z niepełnosprawności i niemożności samodzielnego zaspokajania potrzeb życiowych), brak jest podstaw, aby nie było ono traktowane identycznie”.

Tymczasem – jak wynika z praktyki – zarówno organy I instancji, jak i samorządowe kolegia odwoławcze nie zawsze dostrzegają ten aspekt poruszonego zagadnienia i wciąż uznają za zasadne doliczanie dodatków pielęgnacyjnych do podstawy dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy. Tego typu sprawy wciąż więc trafiają na wokandy sądów administracyjnych. Powstaje ponadto pytanie, ilu beneficjentów pomocy społecznej (w postaci dodatków mieszkaniowych) zdaje sobie sprawę z niejasności przepisu i odwołuje się do samorządowych kolegiów odwoławczych czy ewentualnie dalej do sądów administracyjnych.

Podniesienie tego problemu może z jednej strony wskazać organom gmin i samorządowym kolegiom odwoławczym prawidłową, zgodną z celami ustawy, interpretację kontrowersyjnego przepisu ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z drugiej może stanowić swego rodzaju wniosek de lege ferenda dla ustawodawcy, który dla jasności i pewności prawa mógłby rozważyć możliwość dokonania stosownych zmian ustawodawczych w tym zakresie.

Ustawa z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (DzU nr 71, poz. 734 ze zm.; dalej: ustawa)

określa normatywne kryteria, które muszą być spełnione, by dodatek mieszkaniowy mógł zostać przyznany. Jednym z nich jest wysokość osiąganego dochodu miesięcznego, którego osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie nie może przekroczyć.

Pozostało 97% artykułu
Czym jeździć
Technologia, której nie zobaczysz. Ale możesz ją poczuć
Materiał Promocyjny
BaseLinker uratuje e-sklep przed przestojem
Tu i Teraz
Skoda Kodiaq - nowy wymiar przestrzeni
Spadki i darowizny
Jak przepisać mieszkanie na dziecko? Trzy sposoby. Mniej i bardziej kosztowne
Prawo dla Ciebie
Nowy obowiązek dla właścicieli psów i kotów. Znamy szacowany koszt
Edukacja i wychowanie
Ferie zimowe 2025 później niż zazwyczaj. Oto terminy dla wszystkich województw