Jak utworzyć obwody wyborcze w gminach lub zmienić ich granice

W tym roku mamy przed sobą wybory do Parlamentu Europejskiego już 25 maja i do organów stanowiących samorządu terytorialnego oraz na wójtów, burmistrzów i prezydentów miast 16 listopada. W przyszłym czekają nas wybory prezydenckie i parlamentarne. Istotna część czynności przygotowawczych do wyborów spoczywa na radach gmin. Ustawa – Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy nakazała gminom dokonać podziału ich terytoriów na okręgi wyborcze w wyborach do rad gmin do 1 listopada 2012 r., i dalej, na stałe obwody głosowania w ciągu kolejnych 3 miesięcy (art. 13 i art. 14). Tak też się stało. Od tamtej pory rady gmin na bieżąco dostosowują podział na obwody głosowania do dynamicznej sytuacji w zakresie przebiegu granic gmin lub liczebności populacji zamieszkującej na ich terenie.

Kodeks wyborczy ?a uchwały rad gmin

Ustawa z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy zastąpiła pięć ustaw odrębnie regulujących kwestie związane z przeprowadzaniem wyborów do szeroko rozumianych instytucji władzy państwowej: do Sejmu i Senatu, na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, na wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz do Parlamentu Europejskiego. W wyniku uchwalenia Kodeksu wyborczego utraciły one moc, na rzecz ustawy systemowo regulującej polskie prawo wyborcze.

Takie przedsięwzięcie legislacyjne, jak każde zmieniające utarte i dobrze znane przepisy, ma swoich zwolenników i przeciwników. Jedną jednak z niezaprzeczalnych zalet kodeksu wyborczego jest to, że pozwolił on uniknąć powtarzania tych samych przepisów koniecznych dla zgodnego z prawem wykonania poszczególnych działań związanych z wyborami. Do tych zunifikowanych regulacji należą m.in. przepisy rozdziału 3 w dziale 1 kodeksu dotyczące kwestii podstawowej dla każdych wyborów – obwodów wyborczych.

Najważniejsze w tej dziedzinie postanowienia zawiera art. 12 kodeksu wyborczego, który warto przytoczyć w całości:

„Art. 12. § 1. W wyborach głosowanie przeprowadza się w stałych i odrębnych obwodach głosowania utworzonych na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 14 § 1 i art. 15 § 1.

§ 2. Podziału gminy na stałe obwody głosowania dokonuje rada gminy, w drodze uchwały, na wniosek wójta.

§ 3. Stały obwód głosowania powinien obejmować od 500 do 3 000 mieszkańców. W przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami obwód może obejmować mniejszą liczbę mieszkańców.

§ 4. Rada gminy, w drodze uchwały, na wniosek wójta, tworzy odrębny obwód głosowania w zakładzie opieki zdrowotnej, domu pomocy społecznej, zakładzie karnym i areszcie śledczym oraz w oddziale zewnętrznym takiego zakładu i aresztu, jeżeli w dniu wyborów będzie w nim przebywać co najmniej 15 wyborców. Nieutworzenie obwodu jest możliwe wyłącznie w uzasadnionych przypadkach na wniosek osoby kierującej daną jednostką.

§ 5. W wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz w wyborach wójta odrębny obwód głosowania w jednostce, o której mowa w § 4, tworzy się, jeżeli w dniu wyborów będzie w niej przebywać co najmniej 15 wyborców ujętych w rejestrze wyborców prowadzonym w gminie, na terenie której położona jest dana jednostka.

§ 6. Jeżeli w dniu wyborów w jednostce, o której mowa w § 4, będzie przebywać mniej niż 15 wyborców, można w niej utworzyć odrębny obwód głosowania po zasięgnięciu opinii osoby kierującej daną jednostką.

§ 7. Można utworzyć odrębny obwód głosowania w domu studenckim lub zespołach domów studenckich prowadzonych przez uczelnie lub inne podmioty na podstawie umów zawartych z uczelniami, jeżeli co najmniej 50 osób uprawnionych do udziału w wyborach poinformuje na piśmie rektora uczelni prowadzącej dom studencki, lub uczelni, z którą inny podmiot zawarł umowę o prowadzenie domu studenckiego, o zamiarze przebywania w domu studenckim w dniu głosowania.

§ 8. Przepisu § 7 nie stosuje się w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz w wyborach wójta.

§ 9. Rada gminy, w drodze uchwały, na wniosek wójta zgłoszony po uzyskaniu zgody rektora uczelni, tworzy obwody głosowania, o których mowa w § 7.

§ 10. Utworzenie odrębnych obwodów głosowania następuje najpóźniej w 35 dniu przed dniem wyborów.

§ 11. Rada gminy, tworząc obwody głosowania, ustala ich numery, granice oraz siedziby obwodowych komisji wyborczych.

§ 12. Uchwałę rady gminy o utworzeniu obwodów głosowania ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Po jednym egzemplarzu uchwały przekazuje się niezwłocznie wojewodzie i komisarzowi wyborczemu.

§ 13. Na uchwały rady gminy, o których mowa w § 2, 4 i 9, wyborcom w liczbie co najmniej 15 przysługuje prawo wniesienia skargi do komisarza wyborczego, w terminie 5 dni od daty podania ich do publicznej wiadomości. Komisarz wyborczy rozpoznaje sprawę w ciągu 5 dni i wydaje postanowienie; od postanowienia nie przysługuje środek prawny".

Powołane przepisy art. 14 § 1 i art. 15 § 1 dotyczą tworzenia obwodów głosowania zagranicą oraz na statkach morskich, a te tworzą w drodze rozporządzeń właściwi ministrowie, nie dotyczą one zatem dzisiejszego tematu.

Zdarza się jednak, i to wcale nierzadko, że granice gmin, miast ulegają zmianie. Dochodzi do połączenia gmin lub wydzielenia nowej gminy z takiej, która się nadmiernie rozrosła. Poza tym ludność poszczególnych regionów to również nie jest stała, niezmienna liczba. Ludzie migrują w poszukiwaniu pracy, lepszych warunków życia, sprowadzają do siebie rodziców i krewnych w podeszłym wieku. Wówczas zachodzi potrzeba dokonania zmian w podziale gmin na stałe obwody wyborcze. Ma wtedy zastosowanie drugi bardzo ważny dla rad gmin przepis kodeksu wyborczego – art. 13, oraz powiązany z nim, dotyczący zmian siedzib obwodowych komisji wyborczych art. 13a:

„Art. 13. § 1. Wójt przedkłada radzie gminy wnioski w sprawie zmian w podziale na stałe obwody głosowania, jeżeli konieczność taka wynika ze zmian granic gminy, zmiany liczby mieszkańców w gminie lub w obwodzie głosowania.

§ 2. Zmian w podziale na stałe obwody głosowania dokonuje się najpóźniej w 45 dniu przed dniem wyborów.

§ 3. Do zmian w podziale na stałe obwody głosowania przepisy art. 12 § 11?13 stosuje się odpowiednio.

Art. 13a. § 1. Wójt może przedłożyć radzie gminy wnioski w sprawie zmian siedzib obwodowych komisji wyborczych.

§ 2. Zmian siedzib obwodowych komisji wyborczych dokonuje się najpóźniej w 45 dniu przed dniem wyborów.

§ 3. Do zmian siedzib obwodowych komisji wyborczych przepisy art. 12 § 11?13 stosuje się odpowiednio.

§ 4. Propozycje zmian siedzib obwodowych komisji wyborczych, w tym siedzib znajdujących się w lokalach, o których mowa w art. 16 § 1 pkt 3, zainteresowani mogą przedkładać wójtowi na piśmie na co najmniej 55 dni przed dniem wyborów. Przedłożone propozycje zmian siedzib obwodowych komisji wyborczych wójt niezwłocznie umieszcza w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.)".

Obowiązek wydania stosownego obwieszczenia na temat podjętych przez radę gminy decyzji w omawianym zakresie nakłada na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) art. 16 kodeksu wyborczego:

„Art. 16. § 1. Wójt podaje, w formie obwieszczenia, do wiadomości wyborców najpóźniej w 30 dniu przed dniem wyborów informację o:

1) numerach oraz granicach stałych i odrębnych obwodów głosowania;

2) wyznaczonych siedzibach obwodowych komisji wyborczych dla danych wyborów;

3) lokalach obwodowych komisji wyborczych dostosowanych do potrzeb wyborców niepełnosprawnych.

Jeden egzemplarz obwieszczenia jest przekazywany niezwłocznie komisarzowi wyborczemu.

§ 2. Obwieszczenie, o którym mowa w § 1, wójt zamieszcza najpóźniej w 30 dniu przed dniem wyborów w Biuletynie Informacji Publicznej.

§ 3. Obowiązek, o którym mowa w § 1, w odniesieniu do obwodów głosowania utworzonych za granicą ciąży na konsulach. Wykonanie tego obowiązku powinno nastąpić najpóźniej w 21 dniu przed dniem wyborów."

Trzeba zwrócić uwagę na eksponowany obowiązek rad gmin przekazywania, mimo publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podania do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty, po jednym egzemplarzu każdej uchwały wojewodzie i komisarzowi wyborczemu, a także publikowania na właściwej stronie Biuletynu Informacji Publicznej.

Brak takiego doręczenia, to sygnał dla komisarza wyborczego do podjęcia działań mających na celu zapewnienie warunków do przeprowadzenia wyborów w danej gminie, o których to czynnościach stanowi art. 17 kodeksu wyborczego:

„Art. 17. § 1. Jeżeli właściwe organy gminy nie wykonują w terminie lub w sposób zgodny z prawem, zadań dotyczących utworzenia obwodów głosowania lub ich zmiany, powołania lub zmian w składach komisji obwodowych, właściwy komisarz wyborczy wzywa te organy do wykonania zadań w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie, a w razie bezskutecznego upływu terminu niezwłocznie wykonuje te zadania i powiadamia o tym Państwową Komisję Wyborczą.

§ 2. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli właściwy organ nie dokonał podziału gminy, powiatu lub województwa na okręgi wyborcze w terminie lub w sposób zgodny z prawem".

Ze względu na długość kadencji poszczególnych organów wybieranych w wyborach powszechnych, paradoksalnie, kodeks wyborczy jest ustawą, która nie była jeszcze stosowana w wyborach do Parlamentu Europejskiego, czy w wyborach prezydenckich. Mimo „skończonych" trzech i pół lat, to jeszcze ciągle młoda regulacja. Dlatego właśnie interesującą nas, ze względu na temat artykułu, jej część postanowiłem omówić, a nawet przytoczyć, aby te trudne skąd inąd kwestie stały się jasne.

Zasady techniki prawodawczej

Znowu mamy do czynienia z sytuacją, gdy najciekawszy materiał do analizy legislacyjnej znajduje się nie w uchwałach pierwotnych rad gmin, lecz w ich nowelizacjach. Ponieważ jednak nawet najbardziej zatwardziałym krytykom zdarza się wygłosić pochwałę, ja prezentuję uchwałę Rady Miejskiej w Płońsku, która może stanowić wzór prawie pod każdym względem. Proszę zwrócić szczególną uwagę na tytuł i podstawę prawną elementy, które sprawiają gminnym legislatorom najwięcej problemów.

Jedyna uwaga o charakterze legislacyjnym, jaka się nasuwa, to taka, że adres publikacyjny w podstawie prawnej można by poprawić poprzez użycie zwrotu „z późn. zm." i odnośnika, w którego treści należałoby podać adresy publikacyjne wszystkich zmian, a było ich 13 łącznie z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego. Uwaga merytoryczna zaś, to taka, że w § 1 uchwały w tytule trzeciej kolumny tabeli powinno być „Siedziba obwodowej komisji wyborczej". Ewentualny zarzut o braku w uchwale paragrafu nakazującego burmistrzowi miasta Płońsk niezwłoczne przesłanie uchwały właściwemu komisarzowi wyborczemu można odeprzeć wskazaniem na § 2 uchwały nakazujący jej wykonanie burmistrzowi i treść art. 13 § 4 i § 12 kodeksu wyborczego, które wywołują skutki prawne, nawet jeżeli nie zostaną przywołane w uchwale rady. Trzeba tylko mieć nadzieję, że burmistrz przesłał tekst uchwały właściwemu komisarzowi wyborczemu.

Tu jednak kończą się pochwały. Wśród przeanalizowanych do tego artykułu kilkunastu uchwał zmieniających nie znalazłem takiej, którą mógłbym z czystym sumieniem zaprezentować tak jak uchwałę rady miejskiej w Płońsku. Zmiany granic obwodów głosowania, ich numerów i siedzib obwodowych komisji wyborczych mają miejsce w większości w uchwałach pisanych w sposób nierespektujący Zasad techniki prawodawczej (ZTP).

Zmiana siedziby obwodowej komisji wyborczej w P., która w uchwale pierwotnej była opisana w załączniku tabelarycznym w pozycji nr 7 w kolumnie 2 następuje w formie opisowej, zupełnie dezorientującej odbiorcę co do zakresu i miejsca dokonywanej zmiany. Popatrzmy:

ŹLE

„§ 1. W załączniku do uchwały Nr XXXV/307/2012 Rady Miejskiej w P. z dnia 20 grudnia 2012 roku w sprawie podziału Gminy Miasto P. na stałe obwody głosowania oraz ustalenia ich numerów, granic i siedzib obwodowych komisji wyborczych zmienia się siedzibę obwodowej komisji wyborczej dla obwodu głosowania

Nr 7 i wskazuje się jako siedzibę Zespół Szkół Ogólnokształcących, ul. Płocka 56, 09-100 P."

DOBRZE

§ 1. W załączniku do uchwały Nr XXXV/307/2012 Rady Miejskiej w P. z dnia 20 grudnia 2012 roku w sprawie podziału Gminy Miasto P. na stałe obwody głosowania oraz ustalenia ich numerów, granic i siedzib obwodowych komisji wyborczych w poz. nr 7 kol. 2 otrzymuje brzmienie: „Zespół Szkół Ogólnokształcących, ul. Płocka 56, 09-100 P."

Innym sposobem dokonania tej zmiany byłoby nadanie nowego brzmienia całej pozycji i wtedy po wyrazach „poz. 7 otrzymuje brzmienie:" trzeba by wstawić cały wiersz tabeli ze zmienioną treścią w drugiej kolumnie. Obydwie techniki są prawidłowe i stosowane w praktyce tworzenia przepisów powszechnie obowiązujących.

Inny przykład nowelizacji, z której już zupełnie nie wynika na czym polega zmiana i w którym miejscu uchwały zmienianej zachodzi:

ŹLE

„§ 1. W uchwale nr XXIII/173/12 Rady Miejskiej w B. z dnia 16 lipca 2012 r. w sprawie podziału gminy B. na stałe obwody głosowania, ustalenia ich numerów, granic oraz siedzib obwodowych komisji wyborczych wprowadza się następującą zmianę: w załączniku do uchwały, w rubryce obwodu nr 8 wpisuje się: „Ekologiczna"."

DOBRZE

§ 1. W uchwale Nr XXIII/173/12 Rady Miejskiej w B. z dnia 16 lipca 2012 roku w sprawie podziału Gminy B. na stałe obwody głosowania, ustalenia ich numerów, granic oraz siedzib obwodowych komisji wyborczych w poz. nr 8 w kol. 2 po wyrazie „Żukówka" dodaje się wyraz „Ekologiczna".

Proponując powyższe brzmienie § 1 mogę się przynajmniej domyślać, że jest ono prawidłowe, bo równie dobrze mogło chodzić o dodanie wyrazu „Ekologiczna" w kolumnie trzeciej, tam, gdzie jest podany adres obwodowej komisji wyborczej. Dlatego właśnie najbezpieczniej jest dokonywać zmian w tabelach poprzez nadanie nowego brzmienia całemu wierszowi tabeli. Nawet jeżeli treść dwóch kolumn będzie powtórzeniem dotychczasowego brzmienia, to poprzez nowe brzmienie trzeciej kolumny cecha nowelizacji zostaje zachowana. Odbiorca natomiast nie ma problemu ze zidentyfikowaniem miejsca, w którym zmiana nastąpiła, bo mając akt pierwotny, porówna wiersz 8 i z łatwością dostrzeże różnicę.

W obydwu zaprezentowanych wyżej przykładach widać źle pojętą troskę legislatora o ułatwienie zrozumienia przez odbiorcę noweli sensu wprowadzanej nią zmiany. Wyszedł on bowiem z błędnego założenia, że nowela ma być zrozumiała i dająca się stosować wprost, nawet w oderwaniu od aktu pierwotnego, a tak się przecież nie da. Skutki takiego czytania przepisów będą przeważnie negatywne.

To były przykłady pojedynczych zmian w uchwałach dotyczących obwodów głosowania i obwodowych komisji wyborczych. Zdarza się jednak, że zmian tych jest dużo i wówczas najlepiej jest podać w uchwale zmieniającej nowe brzmienie całego załącznika. Tak z powodzeniem mogła uczynić rada gminy D., która jednak w taki sposób wolała opisać zmiany:

ŹLE

„§ 1. Dokonuje się zmiany w załączniku do Uchwały Nr XIX/156/12 Rady Gminy D. z dnia 22 października 2012 roku w sprawie podziału gminy D. na okręgi wyborcze oraz ustalenia ich granic, numerów i liczby radnych wybieranych w każdym okręgu, w sposób następujący: 1/ w okręgu wyborczym nr 12 skreśla się ,,Zdrojówki", a dodaje ,,ul. Zdrojówki" oraz dopisuje ?,,ul. Lawendowa", 2/ do granic okręgu wyborczego nr 15 dodaje się ulice: „Lazurowa" i ,,Krótka"."

Można tu powiedzieć tylko, że tekst jest niejasny, niezrozumiały i napisany językiem potocznym. Do tego w samej uchwale znajduje się „barokowa" podstawa prawna powołująca, na wszelki wypadek, wszystkie możliwe przepisy: ustawy o samorządzie gminnym, kodeksu wyborczego, a nawet ustawy – Przepisy wprowadzające kodeks wyborczy. Tylko po co?

Mówiłem to już nie raz i powtórzę po raz kolejny. Tworząc przepisy zmieniające, trzeba pamiętać zarówno o odbiorcach tych przepisów, jak i o tych, którzy będą opracowywać jednolite teksty uchwał. Obowiązek wydawania jednolitych tekstów aktów prawa miejscowego istnieje bowiem już od 1 stycznia 2012 r., kiedy to został wprowadzony nowelą ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niestety, obwieszczenia w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwał rady gminy są ciągle niezmiernie rzadko wydawane. Może właśnie dlatego, że sami gminni legislatorzy mają problem z ich opracowaniem na podstawie niezgodnych z ZTP uchwał nowelizujących? Czas to zmienić.

podstawa prawna: ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy DzU Nr 21, poz. 113 ze zm.

podstawa prawna: ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy DzU nr 21, poz. 112, ze zm.

podstawa prawna: ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych DzU z 2011 r. nr 197, poz. 1172, ze zm.

podstawa prawna: rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej" DzU nr 100, poz. 908

Mariusz Lachowski, Naczelnik Wydziału Tekstów Jednolitych i Analiz Techniki Prawodawczej Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu

Bieżący rok i rok przyszły będą latami świętowania przez Polaków demokracji w jej najczystszej formie. Żadna bowiem z instytucji demokratycznego państwa prawa, prócz wyborów i referendum, nie daje obywatelom możliwości jednocześnie indywidualnego i zbiorowego wypowiedzenia się w sprawach ustrojowych, dla funkcjonowania państwa i dla całego społeczeństwa najważniejszych. Zupełnie inną kwestią jest to, jak społeczeństwo korzysta z tej możliwości, czego obrazem jest budząca zawsze ogromne emocje frekwencja w wyborach obywateli posiadających czynne prawo wyborcze. Na organach stanowiących samorządu terytorialnego spoczywa natomiast obowiązek przygotowania gmin i stworzenia warunków do niczym niezakłóconego przeprowadzenia wyborów.

Wybory Budżet Państwa Ustrój i Kompetencje Samorządu

Pozostało 95% artykułu