Uregulowania ustawy oświatowej powinny trafić do ustawy żłobkowej

W 2011 roku weszła w życie ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech, która miała przyczynić się do rozwoju zróżnicowanych form opieki nad małymi dziećmi. Tym samym miała umożliwi rodzicom podjęcie aktywności zawodowej. Taka opieka może być realizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego, a także sprawowana przez dziennego opiekuna lub nianię. Podstawową formą opieki nad maluchami są żłobki. Mogą je tworzyć gminy, osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

Dotacje celowe

Zarówno żłobki gminne, jak i niepubliczne mogą otrzymywać dotacje celowe na każde dziecko. Warunkiem jest, żeby gmina przeznaczyła środki na ten cel w swoim budżecie, a rada gminy podjęła uchwałę w sprawie wysokości, zasad ustalania i rozliczania dotacji udzielanych dla podmiotów prowadzących instytucje opieki (art. 60). Udzielanie dotacji nie jest jednak obowiązkowe. Jeśli jednak gmina zdecyduje się na takie dotowanie, musi wziąć pod uwagę, że nie będzie mogła różnicować wysokości dotacji chociażby ze względu na miejsce zamieszkania dzieci. Zdaniem NSA w Warszawie (por. wyrok z 5 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1871/12), określenie „każde dziecko" oznacza wszystkie dzieci objęte opieką bez wprowadzania jakichkolwiek wyjątków.

Sąd odwołał się tu do konstytucyjnej zasady równości. Ponadto uznał, że nie narusza to samodzielności gminy przez narzucenie obowiązku finansowania zadań innego samorządu ze środków własnych. Przepisy konstytucji zapewniają jednostkom udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Poza dochodami własnymi gminy otrzymują subwencje czy też dotacje celowe z budżetu państwa. Oznacza to, że z pomocą państwa zapewnia się zgodność działania jednostki samorządu terytorialnego z priorytetami ogólnonarodowymi, z interesem państwa i jego polityką. Obecnie pomoc ta odbywa się głównie w ramach środków unijnych oraz poprzez resortowy program „Maluch". Wiele gmin jednak nadal nie stać na finansowanie opieki małych dzieci.

Wysokość opłaty

Również rodzice są zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt oraz wyżywienie dzieci w żłobku. Wysokość opłaty za pobyt i opłaty dodatkowej za pobyt dziecka w żłobku powyżej 10 godzin oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustala w formie uchwały rada gminy. Gminy mają pewną swobodę w kształtowaniu wysokości opłat w swoich placówkach. Nie oznacza to jednak, że opłaty te mogą być ustalone w oderwaniu od obowiązującego systemu prawnego.

Należy przede wszystkim wziąć pod uwagę art. 18 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie konstytucji stanowiących, że rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. A opłaty za pobyt dziecka w żłobku niewątpliwie należą do kategorii spraw wymagających pomocy ze strony władz publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2735/11 oraz wyrok NSA z 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 239/12). Ponadto przy ich stanowieniu należy wziąć pod uwagę, że są świadczeniem ekwiwalentnym. Istota ekwiwalentności sprowadza się do równorzędności świadczeń. Oznacza to, że wartość świadczenia odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi, nabywa cechy podatku (por. uzasadnienie do wyroku TK z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, OTK-A 2006/1/3). Rada może określić również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od ich ponoszenia.

Bez szans spoza gminy

Pomimo powyższych przepisów i rozwiązań o miejsce w żłobku jest niezwykle trudno. Dzieci spoza gminy mają raczej niewielkie szanse, żeby dostać się do takiej placówki. Nie ułatwiają tego również obecne przepisy dotyczące rekrutacji. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy żłobkowej placówka ta działa na podstawie statutu. To w nim podmiot, który ją utworzył, określa warunki przyjmowania dzieci. Ponadto nie ma ustawowo określonego obowiązku zwrotu kosztów sprawowania opieki w przypadku, gdy dzieci uczęszczają do żłobka na terenie innej gminy. Zdarza się niekiedy, że gminy zawierają pomiędzy sobą porozumienia na podstawie art. 10 ust. 1 lub art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te określają, że wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego lub powierzenia jednej z nich określonych zadań. Gminy przekazujące zadanie mają obowiązek udziału w kosztach jego realizacji. Wyrażenie woli o powierzeniu zadania innej gminie – w drodze porozumienia międzygminnego – należy do rady gminy, natomiast złożenie oświadczenia woli o zawarciu porozumienia należy do kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (por. wyrok WSA w Białymstoku z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 715/10). Podejmowanie uchwał w przedmiocie przejęcia bądź przekazania zadań uzależnione jest jednak od woli stron.

Inaczej w przedszkolu

Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. Zasady rekrutacji do tych placówek zostały określone w rozdziale 2a ustawy oświatowej – „Przyjmowanie do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i publicznych placówek". Do placówek publicznych przedszkola lub publicznej innej formy wychowania przedszkolnego przyjmuje się dzieci zamieszkałe na obszarze danej gminy. Pozostali kandydaci mogą być przyjęci, jeżeli są wolne miejsca.

W przedszkolach znacznie niższe są opłaty dla rodziców. Bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka są realizowane w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Za pozostałe korzystanie z wychowania przedszkolnego stawka nie może być wyższa niż 1 zł za godzinę. W zamian gminy otrzymują rekompensatę w formie dotacji przedszkolnej. Rodzice płacą również jedynie za „wsad do kotła", nie ponosząc kosztów przygotowania posiłków (por. art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 14a ust. 5a i  6, art. 14d oraz art. 67a ustawy oświatowej).

W ustawie oświatowej (por. art. 79a, art. 80 ust. 2a i 2d oraz art. 90 ust. 2c i 2e) uregulowano również zasady zwrotu kosztów wychowania przedszkolnego świadczonego w przypadkach, gdy do przedszkoli lub innych form wychowania przedszkolnego uczęszczają uczniowie niebędący jej mieszkańcami. Zarówno w przypadku placówek publicznych, jak i niepublicznych obowiązuje zasada pokrywania kosztów wychowania przedszkolnego przez gminę, której mieszkańcem jest ten uczeń. W przypadku przedszkoli gminy mają również zagwarantowaną ustawowo dotację przedszkolną.

Pomimo pewnych problemów realizacja wychowania przedszkolnego i jego finansowanie jest znacznie lepiej uregulowane, a przepisy zmieniały się również pod wpływem postulatów samorządów. Uregulowania ustawy oświatowej, które sprawdziły się w praktyce, powinny znaleźć się również w ustawie żłobkowej. W pierwszej kolejności niezbędne jest ustawowe ustalenie zasad rekrutacji oraz rozliczeń między gminami oraz systemowe wsparcie finansowe np. w formie dotacji żłobkowej. Obecne regulacje prawne i pomoc finansowa, przy ograniczonych finansach, jakimi dysponują gminy, raczej nie wystarczą.

Mirosław Obrębski jest kierownikiem referatu oświaty, kultury i promocji Urzędu Miejskiego w Olsztynku