Majchrowski: Kadencja sejmików nie jest świętością

Rz: Czy 20, 30, a nawet 40 proc. nieważnych głosów nie jest dowodem nieprawidłowości procedury wyborczej, wyborów, które należałoby powtórzyć?

Prof. Jan Majchrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego: Głosy nieważne zdarzają się w wyborach prawie zawsze, w tym wypadku chodzi jednak niewątpliwie o ich skalę, niespotykaną w historii wyborów w Polsce. Można zapytać, czy sama skala nieważności głosów wystarcza do stwierdzenia wadliwości całego aktu wyborczego.  Głos nieważny nie jest z pewnością głosem właściwym z punktu widzenia celowości każdego głosowania. Jest zupełnie czymś innym niż np. głos wstrzymujący się. Stosując argumentum ad absurdum, można zadać retoryczne pytanie, czy wybory, w których oddano 100 proc. nieważnych głosów, są ważne. A 90 procent? Czy można, bez odnoszenia się do indywidualnej, a więc różnej, wrażliwości na skalę takiego zjawiska przyjąć jakieś obiektywne kryterium w tej mierze? Myślę, że należałoby go szukać w liczbie nieważnych głosów, która istotnie wpływa na wynik danych wyborów. Wydaje się, że z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia.

Gdzie pana zdaniem leży przyczyna tych nieprawidłowości?

Bardzo trudno wypowiedzieć się jednoznacznie na ten temat. Można mówić o różnego rodzaju przypuszczeniach, poszlakach, trudniej o dowodach. Pamiętajmy, że głosowanie przeprowadza się w warunkach tajności. Jest to ważna zasada wyborcza, która ma uniemożliwiać presję zewnętrzną na wyborcę. Jednocześnie jednak niezwykle utrudnia ona procesowe udowodnienie, że oddany głos był później zmanipulowany, np. przerobiony poprzez dopisanie drugiego znaku „x" na karcie do głosowania, co prowadziłoby właśnie do unieważnienia głosu. Karty do głosowania są przecież anonimowe, a dowód ze świadków, którzy widzieli, jak głosowaliśmy, jeśli w ogóle dopuszczalny, jest bardzo niepewny. Oprócz ewentualnych nadużyć wyborczych w grę wchodzi oczywiście także nieumiejętność oddania głosu.

Wskazuje się tu także różne mankamenty karty do głosowania w wyborach do sejmików – karty zbroszurowane, tu skala nieważności głosów była największa.

Tu też jesteśmy skazani na przypuszczenia, choć niewątpliwie zachowania wyborców w skali masowej nie wynikały z ich intencjonalnego działania. Nikt nie nawoływał przecież do oddawania głosów nieważnych. Nie wskazywały na nie także wyniki badań exit pools. Nie sposób zatem wymagać od sądów okręgowych, które będą orzekać w kwestii ważności wyborów, by ustaliły przyczynę nieprawidłowości, i to w skali całego kraju.

Wielu autorów zwracało uwagę już po poprzednich wyborach na podejrzanie wysoki procent nieważnych głosów, zwłaszcza na północnym Mazowszu. I nic nie zrobiono. Kto pana zdaniem odpowiada za to, by wybory przebiegały poprawnie?

Chyba wszyscy za to odpowiadamy, tyle że w różnym stopniu i w różny sposób. Odpowiadają ci, którzy przygotowali i uchwalili kodeks wyborczy, w którym ewidentnie nie przewidziano dobrego sposobu działania na wypadek zaistniałej sytuacji, gdyż brakuje w nim systemowych narzędzi jej sanowania. Narzędzia, które są w gestii sądów okręgowych, mają charakter indywidualny i sądy te żadną miarą nie będą mogły dokonać globalnej oceny prawidłowości wyborów jako takich. Myślę, że niewłaściwe jest też kurczowe trzymanie się zasady wyborów proporcjonalnych, które oprócz nadmiernego upartyjnienia wyborów samorządowych i braku rzeczywistej odpowiedzialności radnego przed wyborcą powodują także konieczność bardzo skomplikowanych obliczeń celem ustalenia ich wyników. To wymaga stosowania zaawansowanych systemów informatycznych, w tym wypadku ze skutkiem katastrofalnym. Odpowiadają oczywiście organy wyborcze, które te wybory przygotowywały i przeprowadziły, nie tylko PKW. Odpowiadają komitety wyborcze, które mają możność kierowania do komisji wyborczych swoich mężów zaufania, i sami mężowie zaufania, choć w tym wypadku trudno było od nich wymagać permanentnej obecności w trakcie niekończących się czynności wyborczych. Odpowiadają wreszcie wyborcy...

Wyborcy?

Owszem, i to nie tylko za sam aktu głosowania, ale również teraz, gdy od ich postawy obywatelskiej zależy, czy powstała sytuacja wyznaczy nowy substandard demokracji w Polsce. Obojętność na sprawy publiczne jest przecież chorobą, która toczy nas od dawna, a jest to choroba dla demokratycznego państwa śmiertelna.

Prezydent Bronisław Komorowski po spotkaniu z prezesami Trybunału Konstytucyjnego powiedział, że przestrzegali go przed ewentualnym skracaniem kadencji organów samorządu ustawą, że są „wątpliwości natury konstytucyjnej". Każda ważna decyzja wiąże się jednak z wątpliwościami. Czy te mają paraliżować parlament w szukaniu rozwiązania kryzysu wynikłego z nieprawidłowości w głosowaniu?

Wątpliwości są z pewnością. To nic nowego. Inaczej nie mielibyśmy w ogóle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, które powstaje właśnie na skutek takich wątpliwości. Przy czym warto zauważyć, że Trybunał wyrażał niejednokrotnie zdanie odmienne od zdania różnych konstytucjonalistów, także w kwestiach prawa wyborczego, że przypomnę choćby wyrok stwierdzający niekonstytucyjność tych przepisów kodeksu wyborczego, które przewidywały możliwość dwudniowego głosowania. Wątpliwości nie oznaczają pewności, tę może dać jedynie ewentualny wyrok Trybunału, bo tylko on jest wiążący. A co do Sejmu i Senatu, to są one nie tylko organami ustawodawczymi, wpisanymi w strukturę podziału władzy w państwie, lecz przede wszystkim zgromadzeniem przedstawicieli narodu, który sprawuje władzę zwierzchnią, suwerenną, a zatem najwyższą, i może z niej korzystać, gdy uzna to za stosowne, ale z poszanowaniem norm, które sam ustanowił jako konstytucyjne.

Prezydent wskazał także – jako argument przeciwko powtórce wyborów – że z „takim rozwiązaniem wiąże się ryzyko na przyszłość". „Łatwo sobie wyobrazić per analogiam, że jeśli parlament mógłby skrócić kadencję sejmików wojewódzkich, to dlaczego nie mógłby skrócić także ustawą kadencji parlamentu". „Można sobie wyobrazić taką sytuację, że jest partia polityczna, która ma większość w Sejmie, przegrywa wybory, następnie unieważnia te wybory poprzez skrócenie kadencji parlamentu". Czy są podstawy do takiego porównania?

Nie widzę żadnego podobieństwa, za to niektóre kwestie należałoby sprostować i wyjaśnić. Przede wszystkim mamy obecnie do czynienia z sejmikami województw, a nie „wojewódzkimi". To nie jest tylko drobna różnica językowa, ale zupełnie inne organy. Sejmiki wojewódzkie działały do końca 1998 r., nie pochodziły z wyborów bezpośrednich i w ogóle nie były organami samorządu regionalnego, bo takiego wówczas nie było. A co do istoty cytowanej wypowiedzi prezydenta Komorowskiego, to zauważyć należy, że kadencja Sejmu i Senatu została określona w konstytucji, a więc zupełnie inaczej niż sejmików województw (tylko w ustawie). Skrócenie zatem drogą ustawową kadencji Sejmu mogłoby się odbyć tylko poprzez zmianę konstytucji, co zresztą jest możliwe. To zupełnie inna sytuacja. Ponadto nawet kadencja Sejmu (i w konsekwencji Senatu) może zostać skrócona, i to wcale nie na drodze ustawowej, ale uchwałą samego Sejmu, zgodnie z art. 98 ust. 3 konstytucji. Zresztą z takim skróceniem kadencji Sejmu mieliśmy już do czynienia. Podkreślić należy, iż w określonych sytuacjach również sam prezydent może skrócić kadencję Sejmu, co jest jego osobistym uprawnieniem, tzw. prerogatywą. A zatem rzekoma „groźba" skracania kadencji Sejmu i Senatu w ogóle nie wiąże się ze sprawą ewentualnego skrócenia kadencji sejmików województw przez Sejm, bo jest przewidziana w samej konstytucji.

Czy zatem hipotetyczna sytuacja, którą opisuje prezydent Komorowski, jest realna?

Zupełnie nierealna. Przecież jeśli jakaś partia przegrywa wybory, nie może ich „unieważnić przez skrócenie kadencji parlamentu", z tej prostej przyczyny, że kadencja dotychczasowych posłów sama się kończy w przededniu zebrania się nowo wybranego Sejmu na pierwsze po wyborach posiedzenie. Poza tym skrócenie kadencji wiązałoby się z koniecznością zmiany konstytucji, a więc także zachowaniem 30-dniowego terminu od złożenia wniosku do pierwszego czytania projektu. Takie obawy są z pewnością płonne.

Status parlamentu, wyborów do Sejmu i Senatu, jak już o tym trochę mówiliśmy, jest precyzyjnie uregulowany w konstytucji. O samorządzie mówi ona ogólnie, nie wymienia np. samorządu wojewódzkiego, nie mówiąc o sejmikach. Parlament mógłby je w ogóle znieść. Dlaczego nie mógłby skrócić kadencji sejmików?

Rzeczywiście, konstytucja nie mówi wprost o samorządzie wojewódzkim, ale z jej art. 164 ust. 2 wynika, że w Polsce powinien działać jakiś samorząd o charakterze regionalnym. Ze względu na art. 152 ust. 1, który wprowadza jednostkę podziału terytorialnego w postaci województwa, domniemywać należy, że samorząd regionalny może działać właśnie na poziomie województwa i tak też się stało za sprawą reformy z 1998 r. Ten samorząd regionalny (wojewódzki) musi mieć z kolei, zgodnie z art. 169 ust. 1 i 2 konstytucji, swoje organy stanowiące, do których odbywają się powszechne wybory. W demokratycznym państwie prawnym organy te muszą być zatem kadencyjne, bo przecież nie mogą funkcjonować wiecznie w tym samym składzie personalnym, lecz ich kadencja określana będzie wyłącznie ustawowo. Z pewnością na drodze ustawowej można dokonywać zmian w podziale terytorialnym państwa na województwa, a tym samym skracać kadencje organów stanowiących samorządu wojewódzkiego, czyli sejmików.

Mówimy jednak o innej sytuacji jako przyczynie skrócenia kadencji organu stanowiącego samorządu.

Tą sytuacją jest niespotykana skala głosów nieważnych oddanych przy wyłanianiu tych organów i brak rozwiązań ustawowych, które pozwalałyby ocenić w wymiarze całościowym ważność wyborów. W odniesieniu do wyborów prezydenta, Sejmu i Senatu oprócz przepisów kodeksu wyborczego mamy przepisy konstytucji stanowiące, że ważność tych wyborów stwierdza Sąd Najwyższy. W omawianym wypadku nie ma takiego przepisu. Czy Sejm mógłby zastąpić niejako SN? Uważam, że nie. Nie jest bowiem organem władzy sądowniczej mogącym stwierdzać ważność albo nieważność wyborów. Jednak ustawowe skrócenie kadencji organu jest czym innym niż stwierdzenie nieważności jego wyboru. Jest szczególną decyzją o charakterze politycznym, przyjmującą postać ustawy epizodycznej, której z istoty rzeczy sąd nie może podejmować.

Czy nie narusza to istoty samorządności?

Trzeba zauważyć przede wszystkim, że nasz ustrój państwowy opiera się na decentralizacji administracyjnej, a nie politycznej. Konstytucja nie dopuszcza autonomii, w której organy zdecentralizowane także stanowią prawo, a ewentualna zmiana ich statusu następuje w porozumieniu z nimi. Samorząd ma taki kształt i działa na takich zasadach, jakie wynikają  z uchwalonych przez Sejm ustaw, o ile dana kwestia nie jest unormowana na poziomie konstytucyjnym (a długość kadencji sejmików nie jest). Warto się tu odwołać do uzasadnienia wyroku TK z 26 maja 1998 r. (K 17/98). Zawiera on pozytywne stanowisko w sprawie możliwości skracania kadencji organu stanowiącego samorządu, nawet w trakcie jej trwania: „W szczególnych sytuacjach można jednak dopuścić zmianę obowiązującej regulacji i skrócenie kadencji urzędującego organu, pomimo że prawo pierwotnie w ogóle tego nie przewidywało (...) wyłącznie, jeśli szczegółowy przepis konstytucyjny tego nie zakazuje i pod warunkiem, że przemawiają za tym szczególne okoliczności". W omawianym przypadku ten warunek jest spełniony.