Budowa drogi publicznej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Inaczej jest natomiast z przebudową takiej drogi. Realizacja tej inwestycji odbywa się na podstawie zgłoszenia budowlanego.
Okazuje się jednak, że w niektórych sytuacjach również i remont, czy przebudowa drogi wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Tak będzie w sytuacji, gdy tego rodzaju prace maja być prowadzone na drodze gruntowej, czyli o nawierzchni ziemnej. A wszystko dlatego, że chociaż zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych taka droga istnieje (ma nadany numer i odpowiednią kategorię np. drogi gminnej, czy powiatowej), to w rozumieniu przepisów prawa budowlanego traktowana jest tak, jakby nie istniała, a była jedynie działką drogową, na której szosa ma dopiero powstać. A to dlatego, że zgodnie z wolą ustawodawcy droga stanowi budowlę, a nie grunt. Ten może stanowić co najwyżej element składowy pasa drogowego, na który składa się również droga wraz z powiązanymi urządzeniami technicznymi.
Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dopiero utwardzenie drogi gruntowej np. przez wykonanie nawierzchni bitumicznej stanowi wykonanie obiektu budowlanego spełniającego funkcję drogi.
Takie stanowisko wyraził chociażby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 7 lipca 2010 r. Sąd stwierdził w nim, że w przypadku drogi gruntowej trudno jest mówić o jej remoncie lub przebudowie, a jej utwardzenie – polegające na ułożeniu betonowych płyt – należy traktować raczej jako budowę nowej drogi. W konsekwencji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (sygn. II SA/Gl 76/10).
W konsekwencji organy nadzoru budowlanego uznają, że wykonanie nawierzchni bitumicznej na drodze gruntowej nie stanowi przebudowy istniejącej drogi, a budowę nowego obiektu budowlanego. Argumentują, że w przypadku przebudowy nie może by mowy o powstaniu nowej substancji budowlanej, a następuje jedynie zmiana już istniejącej w taki sposób, że jej rozmiary się nie zmieniają.
