Rada gminy: Kto może wnosić projekty uchwał

Przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: usg) nie określają katalogu podmiotów, którym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza. Jedynie w art. 30 ust. 2 pkt 2 usg jest mowa o tym, że do zadań wójta należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy. Nie jest to jednak jedyny organ, któremu przysługuje prawo wnoszenia projektów uchwał. Szczegółową listę takich podmiotów może określić statut danej jednostki samorządu terytorialnego.

Potrzebna regulacja

Zgodnie z art. 22 ust. 1 usg statut określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Wojewoda dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 lipca 2014 r. (znak: NK-N.4131.14.5.2014.SP1) stwierdził, że do spraw mieszczących się w pojęciu trybu pracy rady gminy zaliczyć należy w szczególności inicjatywę uchwałodawczą, czyli szczegółowe uregulowania w zakresie wskazania podmiotów, formy i trybu jej przeprowadzania wobec rady gminy, uprawnienia mieszkańców gminy oraz ich organizacji w zakresie kierowania do rady wniosków o podejmowanie uchwał w sprawie niezastrzeżonej do właściwości innych organów i podmiotów.

Odmienne poglądy

W orzecznictwie wykształciły się dwa przeciwstawne stanowiska odnośnie do dopuszczalności wprowadzania do statutów gmin inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców. Według pierwszego poglądu brak w usg regulacji dotyczących przyznania mieszkańcom prawa do wnoszenia pod obrady rady projektów uchwał ocenić należy jako wybór ustawodawcy. Jego milczenie należy interpretować jako brak zgody na taką formę sprawowania władzy przez społeczność lokalną.

Ponadto wskazuje się, że art. 11 ust. 1 usg mówi, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Zgodnie z tą linią orzeczniczą regulacja ta potwierdza jednoznacznie, że w odniesieniu do wspólnoty samorządowej ustawodawca wyraźnie opowiedział się za ustrojem przedstawicielskim i za ograniczonym – do wyborów i referendum – udziałem mieszkańców gminy w bezpośrednim sprawowaniu władzy i stanowieniu prawa miejscowego.

W pozostałych przypadkach podejmują oni rozstrzygnięcia za pośrednictwem organów gminy, co wyłącza ich bezpośredni udział w stanowieniu prawa miejscowego (wyroki WSA: we Wrocławiu z 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt. III SA/Wr 584/05, w Olsztynie z 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 737/08, oraz z 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 171/13).

Zgodnie z drugim poglądem milczenie ustawodawcy w sprawie możliwości przyznania mieszkańcom inicjatywy uchwałodawczej nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się w statucie na ten temat. Zgodnie z tym stanowiskiem ograniczenie w tym zakresie powinno wynikać wprost z usg. To oznacza, że musiałby istnieć konkretny przepis rangi ustawowej, który ograniczałby lub też pozbawiał możliwości inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców danej wspólnoty samorządowej. Takiego przepisu zaś w usg nie ma.

Kluczowe orzeczenie

Ponadto NSA w wyroku z 21 listopada 2013 r. (sygn. akt II OSK 1887/13) stwierdził, że uprawnienie do przyznania inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców wiązać należy z podmiotowym aspektem definicji wspólnoty samorządowej zawartej w art. 1 ust. 1 usg. W świetle tego przepisu tworzą ją mieszkańcy gminy. Zatem podmiotem terytorialnie zrzeszonej wspólnoty jest społeczność zamieszkała na danym obszarze, która w drodze wyborów powołuje kolegialne organy tego szczególnego związku. Przy pomocy tych organów jednostka samorządu musi zaspokajać zbiorowe potrzeby tworzącej ten związek społeczności.

Korporacyjny charakter samorządu, zdaniem NSA, pozwala na przyznanie inicjatywy uchwałodawczej mieszkańcom. To stanowisko zaczęło wyraźnie dominować w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki: WSA w Olsztynie z 14 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 196/13, z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 535/13). Dzięki tej ewolucji poglądów w praktyce wiele gmin do statutów wprowadziło zapisy, które umożliwiają wnoszenie projektów uchwał przez mieszkańców.

Z badań Fundacji Centrum Inicjatyw na rzecz Społeczeństwa, która przeanalizowała statuty 619 jednostek samorządu terytorialnego (wszystkich powiatów i gmin miejskich), wynika, że w ponad 29 proc. samorządów przewidziano inicjatywę uchwałodawczą podmiotów zewnętrznych. W absolutnej większości byli to mieszkańcy. Stwierdzono, że kwestia ta nie zawsze była uregulowana w treści tego aktu, a odsyłano w tym zakresie do treści innej uchwały. Taka praktyka nie jest jednak właściwa.

Monopol na inicjatywę

Prawo inicjatywy uchwałodawczej czasami jest zagwarantowane dla określonego organu gminy. Taki monopol na wnoszenie projektów uchwał przewidują niektóre ustawy szczególne. Przykładowo, tylko organ wykonawczy może złożyć projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przedstawić go radzie gminy. Tak wynika z art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp). Prawo do zgłoszenia projektu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma natomiast rada gminy lub wójt (art. 14 ust. 4 upzp).

Zgodnie z art. 233 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: ufp) inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu: uchwały budżetowej, prowizorium budżetowego i nowelizacji uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Sporządza i przedkłada on projekt uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz regionalnej izbie obrachunkowej – celem zaopiniowania – do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy (art. 238 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ufp).

Jedynie do wójta należy zainicjowanie procedury ustalenia strefy płatnego parkowania. Uprawnienie to określone jest w art. 13b ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Wskazanie w regulacjach ustawowych organu właściwego do inicjatywy uchwałodawczej oznacza zakaz modyfikacji tych kwestii w statucie bądź wnoszenie wniosków przez inny podmiot. Naruszenie tej zasady powodować będzie nieważność tak podjętej uchwały.

Przykład

Rada gminy podjęła uchwałę o zmianie statutu gminy. W jednym z nowelizujących go zapisów postanowiono, że zmiany w budżecie gminy mogą być zgłaszane odrębnymi projektami uchwał indywidualnie dla każdej zaproponowanej zmiany na wniosek pięciu radnych. Akt ten trafił do organu nadzoru. Ten stwierdził jego nieważność, uzasadniając, że postanowienie uchwały jest niezgodne z art. 233 ufp. Zdaniem wojewody redakcja nowego zapisu statutu, który umożliwia wystąpienie z inicjatywą w sprawie zmiany uchwały budżetowej grupie pięciu radnych, jest sprzeczny z wolą ustawodawcy. Określił on organ odpowiedzialny za wszczęcie procedury przygotowania uchwały budżetowej. Tym samym wyłączona jest możliwość współuczestniczenia w tych działaniach innych podmiotów. Ponadto zapis ten może skutkować inicjowaniem zmian w uchwale budżetowej nawet wbrew woli wójta będącego organem wyłącznie właściwym w przedmiotowym zakresie (na podstawie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody śląskiego z 26 września 2014 r., znak: NPII.4131.1.352.2014).

Realizacja inicjatywy uchwałodawczej polega na przedłożeniu tekstu projektowanej uchwały w takiej postaci, aby nadawał się on do uchwalenia bez konieczności dokonywania jakichkolwiek zmian. Nie oznacza to jednak, że organ stanowiący musi podjąć ten akt w kształcie przedstawionym przez autora projektu. Inicjatywa uchwałodawcza co do zasady nie wiąże bowiem rady gminy w tym znaczeniu, że nie pozbawia jej możliwości decydowania o treści uchwalonych aktów (uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z 7 kwietnia 2014 r., znak: 9/16 /2014).

podstawa prawna: art. 30 ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2016 r., poz. 446)

podstawa prawna: art. 15, art. 14 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. DzU z 2015 r. poz. 199 ze zm.)

podstawa prawna: art. 233, art. 238 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 885 ze zm.)

podstawa prawna: art. 13b ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. DzU z 2015 r. poz. 460 ze zm.)

Przykładowe zapisy statutu dotyczące inicjatywy uchwałodawczej

(...) § 20. 1. Inicjatywa uchwałodawcza należy do:

1) burmistrza,

2) komisji rady,

3) co najmniej trzech radnych,

4) co najmniej 25 mieszkańców gminy uprawnionych do głosowania.

2. Występujący z inicjatywą uchwałodawczą składają na ręce przewodniczącego rady, najpóźniej na 14 dni przed sesją, na której ma być rozpatrzony, pisemny projekt uchwały oraz wskazują jego sprawozdawcę.

3. Przedkładany projekt uchwały powinien zawierać:

1) część nagłówkową zawierającą nazwę aktu, propozycję daty podjęcia, nazwę organu, który go firmuje i przedmiot unormowania,

2) podstawę prawną, zgodnie z którą organ upoważniony jest do podjęcia uchwały,

3) przepisy dotyczące przedmiotu uchwały ujęte w paragrafy, ustępy i punkty w następującej kolejności:

a) przepisy ogólne (wspólne dla pozostałych postanowień uchwały, wyjaśnienie pojęć użytych w uchwale),

b) przepisy szczegółowe (zawierające rozstrzygnięcia merytoryczne),

c) przepisy przejściowe i końcowe (wskazujące odpowiedzialnych za wykonanie uchwały, dotyczące uchylenia dotychczas obowiązujących przepisów, a także sposobu ogłoszenia uchwały i inne),