Na lekkim prawie łatwiej budować współpracę

Od ładnych kilku lat słyszymy, że parkingi, drogi, szkoły czy nawet więzienia mogłyby budować i zarządzać prywatne firmy. Uniemożliwia to jednak ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym, której nie da się zastosować. Kiedy można się spodziewać nowej ustawy?

Adam Szejfeld: To kwestia miesięcy.

W Ministerstwie Gospodarki skończyliśmy prace nad nią. Chciałbym, aby nadano jej status ustawy pilnej, bo mogłaby zostać przyjęta już jesienią. Zależy mi na tym dlatego, że w tym czasie przyjmowane są budżety samorządów i może dałoby się w nich uwzględnić pierwsze inwestycje w formie PPP. Myślę, że już znajomość samego projektu ustawy pozwoli coś planować, jeśli oczywiście podmioty publiczne rozważają inwestycję w tej formule. Mam nadzieję, że projekt ustawy nie wzbudzi kontrowersji w Sejmie, gdyż tworzony był w zupełnie nowy sposób.

Czyli jak?

W sposób bezprecedensowy. Dotychczas żadnej ustawy nie pisano na taką skalę, wspólnie z jej adresatami. To był zresztą i cel, i koszt. Celem było to, aby adresaci mieli na nią jak największy wpływ, a kosztem, że ustawa mogłaby powstać dużo szybciej, gdyby nie ciągłe konsultacje.Jeszcze przed stworzeniem założeń projektu wysłałem setki pism do marszałków województw, do większości prezydentów, do większych starostw i organizacji samorządu terytorialnego oraz organizacji zrzeszających przedsiębiorców i pracodawców. Prosiłem o ocenę obecnej ustawy i wskazanie barier, aby móc stworzyć jak najlepszy projekt. Potem założenia rozesłaliśmy do zainteresowanych, aby zaproponowali swoje uwagi, później to samo zrobiliśmy z kolejnymi wersjami projektów.

Wreszcie nastąpiło spotkanie w ministerstwie, na którym analizowaliśmy przepis po przepisie. Można więc powiedzieć, że ustawa o PPP powstała w formule PPP, bo przy jej tworzeniu współpracowali zainteresowani zarówno z sektora publicznego, jak i prywatnego. Mam zresztą nadzieję, że taki styl będzie wykorzystywany także przy pisaniu innych ustaw.

Przejdźmy do samej ustawy. Czy jest w ogóle potrzebna? Słyszy się, że współpraca sfery publicznej z prywatną nie potrzebuje szczególnych przepisów.

Kilka lat temu, gdy wprowadzenie PPP było jedynie rozważane, byłem zwolennikiem nieregulowania tej materii przepisami prawa, tak jak to jest w większości krajów świata. Gdyby nie było ustawy, to dalej robiłbym wszystko, aby promować PPP bez regulacji natury ustawowej. Ale skoro ustawa istnieje, i to zła, to coś trzeba z nią zrobić. Obawiam się, że gdybym teraz powiedział: róbcie PPP bez ustawy o PPP, to nikt by mnie nie posłuchał. Wynika to trochę z polskiej mentalności – gdy nie ma przepisów, to nie wiemy, czy wolno cokolwiek robić. Jeszcze długo będzie przyswajana zasada, do której jestem fundamentalnie przywiązany – co nie jest zakazane, jest dozwolone!

Ustawa musiała też powstać dlatego, że zmienia wiele innych ustaw, które nie przewidują albo wręcz zakazują PPP. Trzeba było też wprowadzić dla partnerstwa neutralność podatkową, a to wymaga zmian np. w ustawach podatkowych.

Powstał projekt ustawy bardzo ogólnej, odsyłającej w znacznej mierze do innych przepisów, np. kodeksu cywilnego.

I tak właśnie powinno być. W Polsce obowiązuje system tworzenia “prawa instruktażowego”, które kroczek po kroczku mówi, co wolno zrobić i pod jakim warunkiem. W to jest wmontowany system nakazów, zakazów i kar. Dlatego mamy w Polsce prawo trudne i nieprzyjazne, a często wręcz groźne. Zamiast stwarzać wolność, ogranicza ją. Wiąże ręce ludziom aktywnym i przedsiębiorczym. Zniechęca do działania. Chciałbym, aby to się zmieniło, aby ta ustawa była także wzorem, jak powinno się pisać ustawy.

Czyli?

Chodzi o tworzenie tzw. ustaw lekkich, ramowych, które pokazują, w jakich granicach prawa odbiorca ma się poruszać. Nie powinniśmy więcej przeregulowywać rzeczywistości. Czas na proces odwrotny.

A jak ma to wyglądać w PPP?

Strony umowy PPP będą same wyznaczać jej reguły, oczywiście poruszając się w granicach ustalonych prawem polskim, w tym omawianą ustawą. Zwróćmy uwagę, że chodzi o współpracę w bardzo długim okresie – np. 30, 40 lat. Nie da się w ustawie przewidzieć, co się będzie wtedy działo w każdym indywidualnym przypadku.

A pamiętajmy, PPP ma służyć wielu bardzo różnym, nawet specyficznym zadaniom – od prowadzenia przedszkola wiejskiego do zarządzania międzynarodowym lotniskiem. Dlatego przepisy muszą być uniwersalne. Instrukcja obsługi odkurzacza nie nadaje się bowiem do obsługi mikrofalówki. Tak więc przepisy muszą przewidywać wiele form oraz różną skalę współpracy.

Najważniejszy dla PPP jest wybór partnera, czyli firmy, która, trzymając się pana przykładów, wybuduje szkołę czy lotnisko i będzie nimi zarządzać. Dotychczasowa ustawa odsyła do procedur przewidzianych w prawie zamówień publicznych. Jak ma się to odbywać teraz?

Początkowo rozważaliśmy stworzenie własnej procedury. Ale uznaliśmy, że to nie ma sensu, skoro jest to już regulowane przez inne ustawy. Dlatego odsyłamy do przepisów na przykład o dialogu konkurencyjnym przewidzianym w prawie zamówień publicznych albo do negocjacji, uregulowanych w ustawie o koncesjach na roboty budowlane i usługi.

Sam zamawiający będzie wybierał procedurę?

Tak, ale tworzymy jednoznaczne kryteria. Podstawą jest, kto i w jakim zakresie finansuje projekt. Jeśli podmiot publiczny, to prawo zamówień publicznych, jeśli podmiot prywatny, to ustawa koncesyjna. Dla inwestycji współfinansowanych z funduszy europejskich i środków budżetowych będzie trzeba przeprowadzić dialog konkurencyjny. Wolałbym, aby był tylko jeden tryb wyboru partnera prywatnego – ten przewidziany w ustawie koncesyjnej, ale jeśli chodzi o fundusze europejskie, nie mamy wyboru. Przepisy wspólnotowe zobowiązują nas do przestrzegania prawa zamówień publicznych.

W niektórych krajach nawet 20 proc. inwestycji infrastrukturalnych jest prowadzonych metodą PPP. Załóżmy, że mamy już przyjazne przepisy. O tym, czy będą stosowane, zadecydują władze samorządowe. Czy pana zdaniem chętnie?

Byłem ostatnio na uroczystości wmurowania kamienia węgielnego pod halę sportową za 8 mln zł. Burmistrz miasta powiedział mi, że żyły z siebie wypruwa, aby hala powstała, bo brakuje mu pieniędzy. Chce jednak wywiązać się z obietnicy. Odbywa się to kosztem wielu innych zadań publicznych. Gdyby w Polsce funkcjonowało PPP, to prawdopodobnie poszukałby sobie partnera prywatnego, który by halę wybudował za prywatne pieniądze, a 8 mln zł poszłoby na inne cele publiczne, np. drogi wiejskie, gdzie trudniej o partnera prywatnego.

Jest jednak bariera mentalna. Tym bardziej że współpraca sfery publicznej z prywatną w Polsce niejako z założenia jest podejrzana. Urzędnicy boją się kontrolerów i tego, że będą się czepiać drobiazgów. Naturalna może więc być niechęć przed szukaniem partnera prywatnego.

Zgadzam się, że to poważna bariera. Została stworzona przez elity władzy. Rolą Ministerstwa Gospodarki będzie zmienić ten stan rzeczy i zachęcać do takiej współpracy.

Przydałaby się instytucja rządowa, która z jednej strony pomagałaby przebrnąć przez procedury, z drugiej zaś pokazywała dobre praktyki, publikowała wzorcowe umowy. Z moich kontaktów z samorządowcami wynika, że właśnie tego najbardziej oczekują od rządu. Pan jednak nie chce, aby taka instytucja powstała.

Rzeczywiście, nie chcę tworzyć urzędu do spraw PPP. Tu prezesi, dyrektorzy i długonogie sekretarki utrzymywane przez podatników nie tylko niczego by nie zwojowali, ale nawet mogliby zaszkodzić. Jestem przekonany, że byłaby to główna bariera przy prowadzeniu partnerstwa. W Polsce przyjęło się bowiem, że to, co pochodzi z urzędu, jest obowiązujące. Gdyby powstała instytucja państwowa publikująca na przykład wzory umów, szybko by się okazało, że właśnie takie są ważne. Tak powstaje prawo powielaczowe!

Przykład Niemiec pokazuje jednak, że instytucje takie są potrzebne. Dopiero gdy zostały utworzone przez rządy poszczególnych landów, PPP ruszyło tam z miejsca.