Prof. Litwiniuk: Prezes NBP nie odpowiada wyłącznie przed Bogiem i historią

Posłowie rządzącej koalicji przygotowali wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu prof. Adama Glapińskiego, prezesa NBP, jak Pan ocenia szansę na to, że uda się im to zrobić?

Myślę, że istota sprawy nie polega na ocenie prawdopodobieństwa postawienia przez Komisję Odpowiedzialności Konstytucyjnej wniosku i podjęcia przez Sejm stosownej uchwały, ale na rzetelnym ustaleniu faktów i ocenie zgodności postępowania Prezesa NBP z Konstytucją i ustawami. To nie powinna być kwestia decyzji politycznej, lecz rozstrzygnięcie ze wszech miar merytoryczne.

Historia pokazuje, że TS był dotąd „papierowym straszakiem” dużo było zapowiedzi, z których nic później nie wynikało. W efekcie, a było to dawno temu udało się osądzić w III RP tylko dwóch polityków, dlaczego teraz miałoby być inaczej.

Trybunał Stanu to w moim przekonaniu najmniej udana instytucja w polskiej Konstytucji. Uważam, że ten sąd ustanowiony przez polityków dla polityków, którego skład osobowy wyłaniany jest w procedurze jeszcze bardziej nietransparentnej niż postępowanie przed tzw. neo-KRS, z założenia nie spełnia standardu niezawisłości i bezstronności z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Niedopuszczalne zatem byłoby egzekwowanie przed nim czyjejkolwiek odpowiedzialności karnej. W tym jednak przypadku, gdy chodzi o Prezesa NBP, chodzi wyłącznie o odpowiedzialność deliktową, czyli za czyny niestanowiące przestępstw. Nie przesądzając, czy szef polskiego banku centralnego ostatecznie ją poniesie, absolutnie doceniam wartość i znaczenie postępowania dowodowego, które będzie realizowane przed sejmową komisją. Dotychczas NBP, zasłaniając się źle rozumianą zasadą niezależności, odmawiał dostępu do kluczowych informacji o swojej działalności i wielu decyzjach jego organów. Wszyscy mamy prawo pozyskać wiedzę w tym zakresie, a właściwe organy powinny dokonać oceny ich legalności.

Sformułowano osiem zarzutów. Generalnie posłom nie podoba się duża samodzielność prezesa NBP w podejmowaniu decyzji i niska skłonność do dzielenia się informacjami z organami, z którymi prezes powinien współpracować.

Przedstawione we wstępnym wniosku zarzuty są różnego kalibru. Za każdym z nich kryje się podejrzenie wystąpienia jakiejś nieprawidłowości. Generalnie można powiedzieć, że według wnioskodawców Prezes NBP miał zbyt ściśle współpracować z podmiotami, od których powinien trzymać się z dala, a słabo albo wcale z członkami organów banku centralnego.

Czytaj więcej

Samorząd i administracja

Jak postawić Glapińskiego przed Trybunałem Stanu? Sprawa może skończyć się w TSUE

Posłowie koalicji rządzącej mają wystarczającą liczbę głosów w Sejmie, aby żądać postawienia prezesa Narodowego Banku Polskiego Adama Glapińskiego przed Trybunałem Stanu. Jednak nawet jeśli do tego doprowadzą, cała sprawa może skończyć się w TSUE.

Z czego Pana zdaniem wynika ta niechęć prezesa Glapińskiego do współpracy m.in. z RPP?

Być może pan prof. Adam Glapiński traktuje powierzone mu stanowisko jak klasyczną synekurę nadaną z prawem do samodzielnego i nielimitowanego władania bankiem centralnym. Prowadzona od blisko ośmiu lat konsekwentna praktyka kolonizacji NBP obejmująca nietransparentną politykę kadrową i finansowanie przyjaznego otoczenia medialnego, doprowadziła bank na skraj katastrofy wizerunkowej. Gdy nadeszły problemy pandemiczne, wojna w Ukrainie i eksplozja zjawisk inflacyjnych, ujawniły się deficyty kompetencyjne w zarządzaniu kryzysem i być może popełniono błędy, które mogą być obecnie kwalifikowane co najmniej jako delikty. W takich okolicznościach budowanie barier informacyjnych i wygaszanie współpracy wewnętrznej to naturalna reakcja obronna. Praktyki, jakie dotąd dotyczyły RPP, ujawniły się ostatnio także w strukturach zarządu banku.

Czy rzeczywiście odczuł Pan to?

W 2021 i na początku 2022 roku, czyli tuż przed powołaniem nowych senackich członków RPP, rada w poprzednim składzie, pod przewodnictwem prezesa Glapińskiego, wprowadziła w regulaminie RPP szereg zmian, ograniczających uprawnienia członków tego gremium i wzmacniających pozycję organizacyjną Prezesa NBP. Uchylono m.in. przepis, który stanowił, że rada na bieżąco otrzymuje dostępne w NBP materiały o charakterze statystycznym, informacyjnym i analitycznym, niezbędne do wykonywania przez nią swoich obowiązków. Wyłączono też uprawnienie członków rady do udziału wraz z Prezesem NBP w konferencji prasowej po posiedzeniu. Ponadto, na rzecz szefa banku centralnego zastrzeżono kompetencję do decydowania o udziale członków rady w konferencjach i innych wydarzeniach relacjonowanych publicznie. Ta spolegliwość ówczesnej rady, której znaczna część zasiliła dosłownie za moment grono etatowych doradców szefa NBP, rozzuchwaliła prezesa Glapińskiego, który poczuł się uprawniony do dyskrecjonalnego rozstrzygania o wszystkich kwestiach, jakie składają się na wykonywanie mandatu członka RPP.

Przeanalizujmy zarzuty formułowane przez posłów. Pierwszy dotyczy skupu obligacji, bez należytego upoważnienia od Rady Polityki Pieniężnej. W trakcie pandemii koronawirusa NBP skupił obligacje o łącznej wartości nominalnej 144 mld zł. Sprawa nie jest jednoznaczna, czy można tak było zrobić, zdania wśród ekspertów są podzielone.

Mimo czynionych starań nie otrzymałem do wglądu jakichkolwiek uchwał RPP, które udzielałyby Zarządowi NBP upoważnienia do tego typu operacji. Jeżeli takie były, to nie znamy ich zakresu przedmiotowego i okresu obowiązywania. Jak powszechnie wiadomo, skup aktywów był przez bank centralny prowadzony do późnego 2021 roku, czyli już w warunkach rosnącej ponad cel inflacji oraz jeszcze co najmniej po pierwszej podwyżce stóp procentowych. Były to więc działania sprzeczne z logiką, a przede wszystkim – z konstytucyjną misją NBP. Jeśli zaś chodzi o sam mechanizm udziału banku centralnego w finansowaniu potrzeb pożyczkowych państwa w okresie pandemii, trzeba mieć na uwadze, że na mocy przyjętych wówczas rozwiązań wyprowadzono istotną część dochodów i wydatków poza budżet państwa, do tzw. funduszy parabudżetowych, aby nie podlegać rygorom, które wynikają m.in. z art. 220 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem posłów wnioskodawców doszło w ten sposób do obejścia prawa, które również jest w istocie jego naruszeniem.

NBP odpierało już wcześniej zarzut co do występowania deliktu konstytucyjnego, podnosząc, że w ramach strukturalnych operacji otwartego rynku nie skupował obligacji na rynku pierwotnym. NBP wcześniej kupował od banków obligacje skarbowe w ramach operacji wolnego rynku, czego nikt nie kwestionował. Czym się te sytuacje równią i jaki w takim razie miałby tym razem być mechanizm finansowania potrzeb finansowych rządu prze NBP?

Operacje otwartego rynku są prowadzone przez banki centralne na całym świecie. Nie ma w nich niczego złego, wręcz przeciwnie, jeśli służą realizacji zadań NBP i osiąganiu jego celów, takich jak np. dostarczenie płynności do sektora bankowego. Przede wszystkim jednak powinny być realizowane w warunkach rynkowych. W odniesieniu do działań NBP w tamtym czasie stawia się dwa kluczowe zarzuty. Pierwszy z nich koncentruje się na wytknięciu, że skup obligacji, w warunkach istotnej nadpłynności sektora bankowego, nie był determinowany potrzebami polityki pieniężnej. Drugi, moim zdaniem poważniejszy, że istotna część przeprowadzonych operacji nie była realizowana w warunkach rynkowych, gdyż na całym kilkuetapowym odcinku – od wyemitowania papierów dłużnych do ich skupu przez bank centralny – obligacje nie mogły nawet uplasować się na rynku, gdyż obrót nimi odbywał się wyłącznie „pod ladą”. Taka praktyka, jeżeli zostałaby potwierdzona w postępowaniu dowodowym przed sejmową komisją odpowiedzialności konstytucyjnej, mogłaby zostać uznana za naruszającą nie tylko postanowienia Konstytucji, ustawy o NBP, ale również art. 123 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Inny z formułowanych zarzutów brzmi, że prezes NBP w latach 2020- 2022 podejmował interwencje walutowe bez należytego upoważnienia od Zarządu NBP, a co najmniej cześć z nich miała na celu osłabienie wartości polskiej waluty, co miało naruszać ustawę NBP i konstytucję?

Co do braku upoważnienia od Zarządu NBP, nie mogę się wypowiedzieć, gdyż z uwagi na brak dostępu do dokumentów źródłowych nie mam wiedzy pozwalającej mi to potwierdzić albo temu zaprzeczyć. Rozumiem, że posłowie wnioskodawcy dysponują w tym zakresie jakąś unikalną informacją lub uzasadnionym podejrzeniem, które należy zweryfikować w stosownym postępowaniu. Faktem jest jednak to, że została upubliczniona informacja o zrealizowanej w grudniu 2020 roku „szarży” NBP ukierunkowanej na osłabienie złotego, która zakończyła się „sukcesem”. Akcja ta przełożyła się na zwiększenie w sensie księgowym wyniku finansowego banku za tamten rok i odprowadzeniem znaczącej sumy prawdziwych pieniędzy do budżetu państwa. Trzeba jednak pamiętać, że to umocnienie złotego, a nie jego osłabienie, sprzyja doprowadzeniu do lub utrzymaniu inflacji w celu. A przecież od tamtego momentu dynamika wzrostu cen w Polsce zaczęła wymykać się spod kontroli, by w perspektywie zaledwie kilku miesięcy opuścić dopuszczalne pasmo. Istnieją zatem wzorce konstytucyjne i ustawowe, z którymi można by skonfrontować omawiane działania prezesa Glapińskiego.

Czytaj więcej

Samorząd i administracja

Sędziowie TK idą z odsieczą Glapińskiemu

Przepisy przewidujące automatyczne zawieszenie w czynnościach Prezesa Narodowego Banku Polskiego, wobec którego Sejm podjął uchwałę o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, są niezgodne z Konstytucją RP - orzekł w czwartek Trybunał Konstytucyjny.

Prezes Glapiński miał też utrudniać niektórym członkom RPP oraz niektórym członkom zarządu NBP wykonywanie obowiązków konstytucyjnych i ustawowych, odmawiając im dostępu do wytworzonych w NBP dokumentów, bezprawnie usuwając lub nie zamieszczając w treści protokołów wypowiedzi niektórych członków RPP i zarządu. Jak było z tymi protokołami?

Wydaje się, że to najmniej istotny zarzut, ale doskonale obrazuje „feudalne stosunki”, jakie zaprowadzono w NBP za prezesury Adama Glapińskiego. Zgodnie z Konstytucją bank centralny ma trzy organy: Prezesa, RPP i Zarząd. Ustawa o NBP ustanawia domniemanie kompetencji na rzecz Zarządu. Zarząd jest też odpowiedzialny za wykonywanie uchwał RPP. Jednakże centrum decyzyjne urządzono w gabinecie prezesa, dumnie przemianowanym ostatnio na Departament Generalny. To tam podejmowane są decyzje o tym, co komu w Zarządzie lub RPP wolno, przy założeniu, że bez wyraźnej zgody niczego nie wolno. Nikt nie przejmuje się tym, że z wewnętrznych aktów prawnych NBP wynika wprost prawo członków Zarządu dostępu do protokołów z posiedzeń RPP, którego systematyczna realizacja wydaje się być wręcz obowiązkiem osób zobligowanych do wykonywania decyzji rady. Występowanie Prezesa NBP, czy też szefowej jego gabinetu, w roli „szafarza” materiałów niezbędnych do wykonywania mandatu członka Zarządu czy członka RPP, to klasyczna uzurpacja. Druga kwestia to sposób sporządzania protokołów z posiedzeń RPP, które powstają przy twórczym udziale przewodniczącego rady. Znikają z nich spontaniczne lub nieprzemyślane odpowiedzi na pytania, a podnoszone przez członków rady kontrargumenty po wygumkowaniu niepożądanych twierdzeń pozostają bez punktu odniesienia.

Prof. Glapiński miał też wprowadzać w błąd ministra finansów przy opracowaniu projektu budżetu na 2024 rok, chodzi o prognozowaną wpłatę NBP do budżetu poprzez bezpodstawne udzielenie pisemnej informacji o prognozowanej wpłacie do budżetu z zysku NBP za 2023 r. w wysokości 6 mld zł w sytuacji, gdy według aktualnych na ten dzień danych i prognoz NBP miał ponieść stratę w wysokości co najmniej 17 mld zł.

To bardzo poważny zarzut. Mam wątpliwości, czy nie przerasta kategorii deliktu. Być może powinna zbadać go prokuratura. Z przepisów ustawy o NBP wynika obowiązek banku centralnego współdziałania z Ministrem Finansów przy opracowywaniu planów finansowych państwa, czyli w tym przypadku projektu ustawy budżetowej. I przy realizacji tego obowiązku nie ma miejsca na dobrą lub złą wolę, chodzi wyłącznie o wymianę informacji. W NBP regularnie sporządza się prognozy wyniku finansowego banku za dany rok. Zdaniem posłów wnioskodawców dokument ten, sporządzony w sierpniu 2023 roku, wskazywał na spodziewane zakończenie tamtego roku stratą w kwocie przekraczającej 17 mld zł, która w dalszych miesiącach roku jeszcze się powiększyła i ostatecznie przekroczyła 20 mld zł. Jeżeli twierdzenie posłów jest uzasadnione, a tego nie wiem, bo trzykrotnie pytając o tę kwestię na posiedzeniach RPP nie uzyskałem odpowiedzi, to prezes Glapiński nie miał jakichkolwiek podstaw, aby zapewniać Ministra Finansów, bez jakichkolwiek zastrzeżeń, o planowanej wpłacie zysku do przyszłorocznego budżetu państwa. Przecież w konsekwencji tego w ustawie budżetowej zaplanowany został istotny dochód i korelujące z nim wydatki.

Za prezesem NBP ujął się Trybunał Konstytucyjny kwestionując przepis, zgodnie z którym przegłosowanie przez Sejm wniosku o postawienie przed Trybunałem Stanu prezesa NBP oznacza automatyczne zawieszenie go w czynnościach służbowych.

Proszę pozwolić, że ograniczę się do wypowiedzi na tematy związane z bankowością centralną. O tym, czy i w jaki sposób respektować poglądy gremium z Alei Szucha będą decydować na właściwym etapie organy stosujące prawo, w szczególności Trybunał Stanu i sądy. Nie można tracić z pola widzenia, że współczesne podejście do mocy obowiązującej tytułowanych jako wyroki stanowisk prezentowanych w gmachu Trybunału Konstytucyjnego, ze względu na oceniane jako oczywiście wadliwe powierzenie sędzi Julii Przyłębskiej funkcji prezesa, a także w związku z orzekaniem w niektórych składach osób nieuprawnionych, nie jest ortodoksyjne.

Zapewne dojdzie jednak w tym miejscu do sporu prawnego. Jeżeli dojdzie do przegłosowania tego wniosku, politycy koalicji i pewnie wielu ekspertów będzie uważać, że Glapiński jest zawieszony (nie uznając decyzji kwestionowanej TK), sam prezes NBP i pewnie politycy i eksperci opozycji będą uważali, że może sprawować swój urząd, w efekcie może dojść do sytuacji podobnej jak w wymiarze sprawiedliwości, gdzie istnieje poważny dualizm instytucjonalny i prawny.

Sprawy sporne w Polsce rozstrzygają sądy. Z taką też sobie zapewne poradzą.

To niebezpieczna sytuacja, jeżeli nie będzie pewności co do legalności decyzji podejmowanych przez władze najważniejszej instytucji odpowiedzialnej za finanse państwa.

Wchodzimy już zbyt daleko w przyszłość, której postać jest nieznana. Mogę powiedzieć tylko tyle, że zarówno RPP, jak i Zarząd NBP są w stanie podejmować rozstrzygnięcia bez udziału prezesa banku centralnego. Napisano na taką okoliczność właściwe procedury.

Obawiam się, czy postawienie prezesa NBP przez TS i zamieszanie z tym związane może negatywnie rzutować na postrzeganie stabilności polski zagranicą, jako rynku niepewnego dla inwestorów.

Działania, jakie podejmuje NBP w zagranicznych mediach i instytucjach międzynarodowych, które mają za zadanie podkopać zaufanie do stabilności polskiego systemu finansowego, są nieodpowiedzialne. Urząd, który odpowiadał wyłącznie przed Bogiem i historią, funkcjonował w Rzeczypospolitej krótko, bo na mocy konstytucji kwietniowej z 1935 r. i nie był to prezes banku centralnego. O wiarygodności państwa w dużej mierze przesądza respektowanie zasady praworządności, legalizmu oraz jego sprawność w egzekwowaniu odpowiedzialności za uchybienia. Osobiście nie dostrzegam istotnego ryzyka negatywnej reakcji rynków na wdrożenie zapowiedzianych procedur, gdyż NBP w ostatnich latach nie pełnił należycie roli strażnika wartości polskiego pieniądza i nie zaskarbił sobie ich szczególnego zaufania.

Jakie dalsze scenariusze w sprawie prezesa Glapińskiego Pan przewiduje?

Odpowiedź na to pytanie wymagałaby zastosowania innych modeli prognostycznych niż te, w których się specjalizuję.