Kappes, Skrzydło: Polscy kandydaci do sądów europejskich znów bez szans

Przepisy określające procedury nominacyjne do trybunałów europejskich są tak skonstruowane, aby zapobiec przypadkom delegowania przez państwa członkowskie osób, które nie spełniają wysokich wymagań stawianych sędziom Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Wysokie kwalifikacje

Kandydaci powinni odznaczać się najwyższym poziomem moralnym, niekwestionowaną niezależnością oraz posiadać kwalifikacje do sprawowania wysokiego urzędu sędziowskiego, albo być prawnikami o uznanej kompetencji. Niezależnie od postanowień traktatowych określających kwalifikacje sędziowskie, procedury wyboru sędziów europejskich zawierają dodatkowe bezpieczniki: decyzja o tym, czy kandydat spełnia warunki nie została pozostawiona swobodnemu uznaniu zainteresowanego państwa, lecz wymaga weryfikacji przez gremia europejskie.

W przypadku ETPC państwo zobowiązane jest przedstawić listę trzech kandydatów (konieczny jest parytet płci – lista składająca się z samych kobiet lub z samych mężczyzn zostanie odrzucona), którzy następnie są oceniani przez Doradczy Komitet Ekspertów (a następnie przez Komitet Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy), który bada przejrzystość i transparentność procedur krajowych oraz przeprowadza rozmowy z kandydatami. Jeżeli przepisy krajowe zostaną ocenione negatywnie, cała lista przepada bez merytorycznej oceny. Jeżeli którykolwiek z trzech kandydatów nie spełnia warunków, także odrzucana jest cała lista. Natomiast na mocy art. 255 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ustanowiono specjalny komitet (tzw. Komitet 255), składający się z byłych członków TSUE, członków krajowych sądów najwyższych i prawników o uznanej kompetencji. Negatywna ocena kandydatury krajowej przez Komitet 255 wyklucza możliwość powołania sędziowskiego w Luksemburgu.

Czytaj więcej

Sądy i trybunały

Prof. Marek Safjan: Naprawa sądów musi być szybka, nie może być niepewności

KRS w obecnym kształcie powinna w poczuciu odpowiedzialności za państwo zaprzestać działalności. To samo dotyczy TK. Nominacje sędziowskie z ostatnich lat trzeba zweryfikować. Musi stać się to szybko, z udziałem środowisk sędziowskich. Nie może być stanu niepewności i wahania - powiedział prof. Marek Safjan, sędzia TSUE, w wywiadzie dla OKO.press.

Przytoczenie tych zasad jest o tyle istotne, że do 2015 r. polskie kandydatury do sądów europejskich stały na równym, bardzo wysokim poziomie, a stanowiska zajmowali prawnicy kalibru prof. J. Makarczyka, prof. M. Safjana lub prof. L. Garlickiego. Nie dziwi zatem, że procedury nominacyjne polskich kandydatów do Strasburga i Luksemburga przebiegały bezproblemowo – panele eksperckie nie miały wątpliwości, że Polska wyznacza na te stanowiska osoby kompetentne i cieszące się dużym autorytetem w środowiskach prawniczych.

Forsowani do ETPC

Dokładnie dwa lata temu zakończyły się kadencje polskich sędziów w trybunałach europejskich: dziewięcioletnia prof. K. Wojtyczka w Strasbursku oraz sześcioletnia prof. M. Safjana w Luksemburgu. Także przez dwa lata obóz rządzący konsekwentnie kompromitował się (zwłaszcza w Strasburgu), nie będąc w stanie wskazać kandydatów spełniających europejskie kryteria, mimo że w Polsce nie brakuje prawników doskonale orientujących się w materii prawa unijnego lub praw człowieka (pierwszy z brzegu przykład to obecny rzecznik generalny w TSUE, prof. M. Szpunar).

Szkopuł w tym, że polityka personalna obozu dobrej zmiany jako decydujące kryterium przyjmowała nieskazitelną postawę ideologiczną kandydata, tj. szczególnie wysoko cenione były takie cechy jak eurosceptycyzm, wrogość względem liberalnej koncepcji praw człowieka oraz gotowość do orzekania w sposób oczekiwany przez rząd PiS. Trzykrotnie polska lista kandydatów do ETPC była odrzucana, przy czym dwa razy ze względów formalnych (zastrzeżenia Komitetu Ekspertów budziła przede wszystkim nietransparentna procedura wyłaniania kandydatów).

Jeżeli powyższe uzupełnić informacją, że na czele zespołu w MSZ odpowiedzialnego za nominacje stał do niedawna P. Wawrzyk (specjalizujący się – jak się ostatnio okazało – głównie w problematyce prawa wizowego) oraz że rząd polski z uporem godnym lepszej sprawy forsował na stanowisko sędziego ETPC prof. A. Stępkowskiego – jednego z założycieli Ordo Iuris, a obecnie neo-sędziego w SN – nie dziwi brak entuzjazmu ciał europejskich do tego rodzaju kandydatur. Środowisko Ordo Iuris, konserwatywnego think-tanku, wrogie liberalnej aksjologii strasburskiej, pasuje do obsady stanowisk w ETPC niczym książę Drakula do honorowego banku krwi… Powiedzmy to mocno i wyraźnie: naszym zdaniem jakiekolwiek związki z Ordo Iuris są kompromitujące i dyskwalifikujące dla kandydatów do trybunałów europejskich.

Nie lepiej w przypadku TSUE

Nie lepiej obóz dobrej zmiany radził sobie z obsadą stanowiska w TSUE. Wysunął kandydaturę sędziego TK, prof. R. Wojciechowskiego, znanego z udziału w kompromitującym ekscesie Trybunału Julii Przyłębskiej, jakim był „wyrok” z 7 października 2021 roku w sprawie rzekomej niezgodności Traktatu o Unii Europejskiej z Konstytucją. Do „wyroku” zgłoszono kilka zdań odrębnych; podpisu prof. R. Wojciechowskiego pod żadnym z nich nie zauważyliśmy… Chapeau bas, Panie Profesorze! W tym stanie rzeczy proponowanie jako sędziego TSUE prawnika uważającego, że prawo unijne w sposób interpretowany przez TSUE jest rzekomo nie do pogodzenia z konstytucją uważamy za ponury żart, na którym na szczęście poznali się członkowie Komitetu 255, bo kandydatura prof. R. Wojciechowskiego ostatecznie nie przeszła (podobno rząd wycofał kandydaturę, spodziewając się negatywnej opinii Komitetu 255).

Rzutem na taśmę

Już po wyborach z 15 października 2023 r. obóz rządzący rzutem na taśmę zdecydował się na ekspresowe przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego do TSUE – międzyresortowy zespół działający przy KPRM jako polską kandydatkę wskazał prof. D. Bach-Golecką. O ile prof. D. Bach-Golecka ma na koncie publikacje z zakresu prawa europejskiego (choć interesowała się raczej zagadnieniami spoza głównego nurtu tego prawa), o tyle powiązania z Ordo Iuris powinny dyskwalifikować ją jako kandydatkę – z przyczyn tożsamych jak w przypadku p. neo-sędziego SN A. Stępkowskiego.

Pozostaje rozważyć, w jaki sposób powinien zachować się nowy rząd w związku z kukułczymi jajkami podrzuconymi mu przez PiS. Zgłoszone przez obecny rząd kandydatury można wycofać zanim nominacje zostaną zaakceptowane na poziomie europejskim. Gorąco namawiamy, aby była to jedna z pierwszych spraw, jakimi zajmie się nowy rząd. Zapobiegnie to kolejnej kompromitacji naszego kraju w UE.

Prezydent może wetować?

Problem jednak jest głębszy. W ustawie z 28 lica 2023 r. nowelizującej ustawę o współpracy Rady Ministrów z Prezydentem RP oraz Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Polski w UE, ustępujący obóz władzy przygotował pułapkę na nowy rząd, dodając art. 18a, zgodnie z którym nominacje na niektóre stanowiska unijne (w tym sędziowskie, ale także do Komisji Europejskiej) wymagają decyzji prezydenta, który w terminie 21 dni od przedstawienia mu kandydatury powinien wydać decyzję akceptującą kandydata lub odmawiającą takiej akceptacji.

Uważamy, że art. 18a noweli jest oczywiście sprzeczny z art. 146 konstytucji, która prowadzenie polityki zagranicznej powierza Radzie Ministrów, a nie Prezydentowi. Zwrot „prowadzenie polityki zagranicznej” obejmuje przecież także decyzje personalne, w tym co do obsady stanowisk w instytucjach europejskich, a prezydent ma takowe zagwarantowane konstytucyjnie jedynie względem ambasadorów (art. 133 ust. 1 pkt 2 konstytucji).

Co więcej, w postanowieniu TK z 2009 r., rozstrzygającym spór kompetencyjny między ówczesnym premierem D. Tuskiem a ówczesnym prezydentem L. Kaczyńskim (kto przedstawia polskie stanowisko na posiedzeniu Rady Europejskiej i czy prezydent może wziąć udział w takim posiedzeniu), TK wyraźnie wskazał, że uprawnienia prezydenckie określone w art. 133 konstytucji (współdziałanie w zakresie polityki zagranicznej z prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem) należy interpretować w świetle art. 146 konstytucji. Wskazuje on Radę Ministrów jako organ odpowiedzialny za politykę zagraniczną państwa.

Innymi słowy, prezydenckie „współdziałanie” nie może w żadnym razie prowadzić do ograniczenia konstytucyjnych uprawnień rządu, tj. głowa państwa może wyrazić swoją (niewiążącą) opinię co do konkretnej kandydatury na stanowisko w unijnym wymiarze sprawiedliwości, ale nie może zablokować nominacji. Jednak przywołany (sprzeczny z konstytucją) przepis może przeszkadzać w przedstawieniu (wreszcie) kompetentnych i godnych powołania do sądów europejskich kandydatów, gdyż tacy muszą być niezależni, a takich prezydent A. Duda nie zaakceptuje (wystarczy rzut oka na dokonywane przez niego nominacje do SN lub NSA).

Czy coś z tym można zrobić?

Nie funkcjonuje obecnie w Polsce sąd konstytucyjny w rozumieniu ustawy zasadniczej, który mógłby opisaną sprzeczność sprawnie wyeliminować. Po TK Przyłębskiej spodziewać się tylko najgorszego - co najwyżej potwierdzenia oczywiście niekonstytucyjnej regulacji zgodnie z interesami ustępującego obozu władzy. Dlatego pierwsze wchodzące w grę rozwiązanie to po prostu uznanie, że art. 18a ust. 2 ustawy jako niezgodny z konstytucją nie obowiązuje, jak wiele innych ustaw stworzonych przez PiS, na straży których stoi wierna PiS Przyłębska.

Pozwalałoby to na pominięcie jakiegokolwiek udziału głowy państwa w procedurach nominacyjnych do TSUE. Oznaczałoby to oczywiście otwarty konflikt z prezydentem już na samym początku niełatwej cohabitation, a ponadto rodziło ryzyko kwestionowania legalności wyroków TSUE z udziałem polskiego sędziego w przyszłości (nie byłoby wprawdzie do tego podstaw w świetle prawa międzynarodowego, ale to problem wykraczający poza ramy niniejszego felietonu).

Podpowiadamy alternatywne rozwiązanie: zgodnie z art. 18a ust. 2 ustawy, prezydent wyraża zgodę albo odmawia zgody na desygnowanie kandydatów na stanowiska wymienione w ust. 1 (a więc także do TSUE) w terminie 21 dni od dnia przedłożenia przez Radę Ministrów propozycji kandydatur. Wyrażenie zgody lub jej odmowa to nic innego jak akt urzędowy prezydenta, a do ważności takowego wymagana jest kontrasygnata premiera. Nie trzeba dodawać, że akty urzędowe prezydenta opisane w art. 18a ust. 2 ustawy nie są żadną z trzydziestu prerogatyw prezydenckich wymienionych w art. 144 ust. 3 konstytucji.

Chodzi o to, że katalog kompetencji prezydenckich można ustawowo rozszerzać (w granicach opisanych konstytucyjnie), ale nie można wyłączać dodanych w ten sposób kompetencji z obowiązku uzyskania kontrasygnaty. Nawet zatem jeżeli prezydent odmówi wyrażenia zgody na kandydata wskazanego przez nowy rząd, urzędowy akt prezydenta (decyzja odmowna) wymagać będzie kontrasygnaty prezesa Rady Ministrów, której to kontrasygnaty premier zapewne odmówi.

W takiej sytuacji mieć będziemy do czynienia z sytuacją, w której prezydent ani nie wyraził zgody na desygnowanie kandydata, ani jej nie odmówił. Ocena powyższego rozwiązania ujawnia pośrednio inną wadę tkwiącą w art. 18a ust. 2 ustawy: sytuacja, w której premier musi uzyskać kontrasygnatę głowy państwa dla konstytucyjnie umocowanego działania rządu to swoista pułapka logiczna, której rozwiązanie nakazywałoby raczej wybór pierwszego wariantu.

W każdym przypadku zasada sprawności działania organów państwa wyklucza sytuację, w której ważne stanowisko w wymiarze sprawiedliwości UE pozostałoby nieobsadzone, i to na skutek niekonstytucyjnego prawa. To z kolei upoważnia do wniosku, że ostatecznie możliwe będzie desygnowanie przez rząd kandydata mimo braku zgody prezydenta.

Brak klasy, z jakim PiS żegna się z władzą jest zbliżony do sposobu jej sprawowania przez ostatnich 8 lat. Desperacka próba upchnięcia swoich ludzi w strukturach europejskich jest tego kolejnym przykładem. Tym bardziej dziwi, że znaleźli się prawnicy, którzy gotowi są sygnować te standardy swoim nazwiskiem i dorobkiem, nie mając przy tym szans na świadczenie wzajemne w postaci prestiżowego stanowiska w unijnym wymiarze sprawiedliwości. Stare rosyjskie przysłowie pyta: „jak postąpić, żeby i rubla zarobić, i cnoty nie stracić". W tej sytuacji i cnota stracona, a i rubelka nie będzie.