Dawid Sześciło: Pełzająca centralizacja

Polskie samorządy są dziś słabsze pod każdym istotnym względem: finansowym, samodzielności, pozycji politycznej i ustrojowej – pisze ekspert.

Publikacja: 03.04.2023 03:00

Dr hab. Dawid Sześciło jest ekspertem Fundacji im. Stefana Batorego, pracownikiem Uniwersytetu Warsz

Dr hab. Dawid Sześciło jest ekspertem Fundacji im. Stefana Batorego, pracownikiem Uniwersytetu Warszawskiego

Foto: PAP/Wojciech Olkuśnik

Przed 2015 r. relacje rząd – samorząd nie przedstawiały się różowo. Powszechną praktyką była decentralizacja problemów bez decentralizacji zasobów. Przykładowo, władza centralna chętnie oddała samorządom większość szpitali, nie dbając jednak o zapewnieniu im adekwatnego finansowania. Po dojściu PiS-u do władzy, do rytualnych już napięć na tle pieniędzy, doszedł jednak odwrót od deklarowanego wcześniej kursu prosamorządowego. Obok retoryki pokazującej samorządy jako siedlisko nieprawidłowości i nieskuteczności, stopniowo odkrawano samorządom kolejne kompetencje i zasoby. Począwszy od przejęcia przez rządowych kuratorów oświaty kontroli nad siecią szkół, poprzez odebranie wojewódzkich funduszy ochrony środowiska, do podatkowych rewolucji systematycznie podcinającej samodzielność samorządów w sferze finansowej.

Gorset regulacji i kontroli

Obserwatorzy sceptyczni wobec tezy o postępującej centralizacji państwa i rozmontowywaniu samorządności terytorialnej mogli jednak zawsze argumentować, że skupiając się na pojedynczych zmianach nie dostrzegamy całego, bardziej pozytywnego obrazu sytuacji. Faktycznie brakowało kompleksowej diagnozy kondycji samorządów we wszystkich istotnych obszarach.

Kondycję finansową samorządów ratowała w ostatnich latach dobra koniunktura gospodarcza

„Indeks samorządności”, którego pierwszą edycję przygotowaliśmy w Fundacji im. Stefana Batorego pozwala po raz pierwszy uchwycić w szerokiej perspektywie, jak się zmienił polski samorząd lokalny (na poziomie gmin i miast na prawach powiatu) w stosunku do okresu sprzed rządów Zjednoczonej Prawicy. Pod uwagę wzięliśmy zarówno zakres zadań i kompetencji w najważniejszych obszarach, jak i potencjał finansowy, oraz wpływ samorządów na politykę władz centralnych czy wreszcie skuteczność systemu ochrony prawnej samodzielności samorządów.

Gorzej jest w każdej sferze. Gdy spojrzymy na kwestię zadań samorządów, konkluzja brzmi: samorząd pozostał słaby tam, gdzie był już słaby (ochrona zdrowia), ale stracił także wiele ze swojej podmiotowości w obszarach, które były jego wizytówką, zwłaszcza w edukacji. Nawet niepowodzenie obu inkarnacji lex Czarnek nie zmienia faktu, że rola kuratorów wzrosła, a gorset centralnej regulacji i kontroli jest coraz ściślejszy.

Uzależnienie od rządu

Na kondycję oświaty samorządowej, ale też na inne sfery zadań samorządowych coraz mocniej oddziałuje pogarszająca się sytuacja finansowa. Pamiętajmy, że kluczowe znaczenie dla siły samorządów ma nie tylko ogólna wielkość ich dochodów, ale przede wszystkim udział dochodów realnie własnych (kształtowanych przez samorządy) oraz samodzielność przy ustalaniu przeznaczenia środków. Tu sytuacja pogorszyła się najbardziej.

Czytaj więcej

Roman Szełemej: Nie jest tak pięknie, jak mówi minister

Tu też obserwujemy zjawisko, które śmiało można nazwać uzależnianiem samorządów od finansowej kroplówki z rządu. Zamiast powiększać bazę dochodów własnych samorządu, władza centralna woli (częściowo) zasypywać dziurę w ich budżetach dzielonymi arbitralnie i zastanawiająco (ale nie zaskakująco) dotacjami celowymi – często po linii partyjnej. Ogólnie kondycję finansową samorządów ratowała w ostatnich latach dobra koniunktura gospodarcza, ale negatywne konsekwencje zmian w wielkości i strukturze ich dochodów będą się nasilać w miarę pogarszania się sytuacji ekonomicznej.

Manifestacyjna dominacja

W relacjach rząd – samorząd liczy się jednak nie tylko treść, ale także forma. Przyglądając się sposobowi działania władzy centralnej, potwierdza się teza o manifestowaniu przez centrum swojej dominacji, promowaniu klientelizmu i wskazywaniu samorządom miejsca w szeregu. To daje się uchwycić nie tylko w retoryce polityków rządzącej partii, ale także za pomocą bardziej wymiernych wskaźników. Przykładowo, zauważalnie wzrósł odsetek ustaw forsowanych z pominięciem konsultacji z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Dzieje się tak z wykorzystaniem formuły projektów poselskich oraz przez zaniechanie obowiązku kierowania do komisji projektów wpływających na sytuację samorządów.

Znacznie wzrosła też liczba rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów i regionalnych izb obrachunkowych uchylających akty samorządowe. Jednocześnie dużo więcej z nich jest uchylanych przez sądy administracyjne, co pokazuje problem z jakością nadzoru i jego wielce prawdopodobny przechył polityczny. Można powiedzieć, że rządy PiS-u ostatecznie rozwiały nadzieję, że wojewoda jako organ na wskroś polityczny będzie w stanie sprawować nad samorządami w pełni obiektywny, legalistyczny nadzór.

Pomimo że sądy administracyjne wciąż zdają się dość skutecznie chronić fundamenty samodzielności władz lokalnych, to bezpieczeństwo prawnoustrojowe samorządów pogorszyło się ze względu na sytuację w Trybunale Konstytucyjnym. Nikt chyba dziś nie sądzi, że jest to organ zdolny do niezależnej ochrony konstytucyjnych gwarancji samodzielności samorządów.

Przeprowadzone w 2014 r. badanie porównawcze poziomu autonomii samorządu lokalnego w 39 państwach europejskich (indeks autonomii lokalnej) wskazywało Polskę jako czempiona decentralizacji wśród krajów postsocjalistycznych. Dziś ten tytuł chyba już należałoby nam odebrać, choć zwijanie samorządu nie przybrało tak spektakularnej formy jak na Węgrzech. Unikając wyświechtanej formułki o powrocie do PRL-owskiego centralizmu demokratycznego, musimy niestety uznać, że nawet krocząca czy pełzająca centralizacja, jeżeli trwa odpowiednio długo, w końcu doprowadzi nas do historycznej rekonstrukcji systemu rad narodowych.

O autorze

dr hab. Dawid Sześciło

Jest ekspertem Fundacji im. Stefana Batorego, pracownikiem Uniwersytetu Warszawskiego


Przed 2015 r. relacje rząd – samorząd nie przedstawiały się różowo. Powszechną praktyką była decentralizacja problemów bez decentralizacji zasobów. Przykładowo, władza centralna chętnie oddała samorządom większość szpitali, nie dbając jednak o zapewnieniu im adekwatnego finansowania. Po dojściu PiS-u do władzy, do rytualnych już napięć na tle pieniędzy, doszedł jednak odwrót od deklarowanego wcześniej kursu prosamorządowego. Obok retoryki pokazującej samorządy jako siedlisko nieprawidłowości i nieskuteczności, stopniowo odkrawano samorządom kolejne kompetencje i zasoby. Począwszy od przejęcia przez rządowych kuratorów oświaty kontroli nad siecią szkół, poprzez odebranie wojewódzkich funduszy ochrony środowiska, do podatkowych rewolucji systematycznie podcinającej samodzielność samorządów w sferze finansowej.

Pozostało 86% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Publicystyka
Tajwan ma nowego prezydenta. Jak wygląda sytuacja polityczna na wyspie?
Publicystyka
Jacek Nizinkiewicz: Przemysław Czarnek jako homofobiczna twarz PiS szkodzi partii i dzieli społeczeństwo
Publicystyka
Rusłan Szoszyn: Tomasz Szmydt napuszczony na polską ambasadę w Mińsku. Dlaczego Aleksandr Łukaszenko to robi?
Publicystyka
Sondaż: Komisja ds. badania wpływów rosyjskich dzieli Polaków. Wyborcy PiS przeciw
Publicystyka
Jerzy Haszczyński: Polska była proizraelska, teraz głosuje w ONZ za Palestyną