Jednym z warunków dobrego państwa jest utrzymanie istotnej roli parlamentu, szczególnie jego funkcji wolnościowych i kontrolnych, tak znaczących w epoce rozrostu państwa i silnej przewagi władzy wykonawczej. Kryzys parlamentów pociąga za sobą pogłębienie deficytu demokracji, odsuwanie opinii publicznej (czyli suwerena!) od wpływu na życie publiczne, w efekcie także bardzo często rażąco niską jakość legislacji mającej przecież wpływ na życie nas wszystkich.
W Polsce po 2015 r. obóz rządzący uderzył w sam rdzeń parlamentaryzmu, radykalnie ograniczając wolność wypowiedzi i możliwość krytyki władzy. W tym właśnie celu dokonano specjalnych zmian w regulaminie Sejmu. Zjednoczona Prawica złamała także dobrą praktykę traktowania Komisji ds. Służb Specjalnych jako instytucji kontroli sprawowanej z podmiotowym udziałem opozycji.
Potrzebne zmiany
Skutkiem złych praktyk ustrojowych jest degradacja legislacji i pogwałcenie podstawowych wymogów procesu rzetelnego stanowienia prawa. Nadużywa się ekspresowej ścieżki legislacji, która zamiast nadzwyczajnego wyjątku stała się codzienną praktyką, co w konsekwencji oznacza pełną arbitralność i zanik transparentności działania Sejmu. Złamane zostały także inne zasady regulaminowe – w przypadku zmian w kodeksach karnych zastosowano pośpieszną procedurę legislacyjną, głosowane poprawki były łączone tylko po to, aby można je było łatwo odrzucać, i – przede wszystkim – jeszcze częściej niż przed 2015 r. ma miejsce „skrywanie” rządowych projektów ustaw i zgłaszanie ich w formie inicjatyw poselskich tylko po to, aby uniknąć realizacji wymogów obowiązujących Radę Ministrów.
Nie mamy wątpliwości, że marginalizacja Sejmu jest istotną częścią złych przemian ustrojowych mających na celu zbudowanie modelu państwa z władzą arbitralną, której nie krępują żadne trwałe reguły. Odbudowanie demokracji konstytucyjnej i dobrego państwa w Polsce wymaga więc przeprowadzenia kompleksowych zmian, na czele z ukształtowaniem niezależnego i efektywnego sądownictwa, profesjonalnej służby cywilnej i nowoczesnego centrum rządu. Jesteśmy jednak przekonani, że ważnym elementem działań naprawczych powinno być przywrócenie konstytucyjnych funkcji Sejmu jako instytucji swobodnej debaty publicznej, transparentnie i rzetelnie wykonującej kompetencje ustawodawcze, z większymi uprawnieniami kontrolnymi i realnym udziałem w tak ważnej współcześnie polityce unijnej.
Zmiany muszą mieć na celu zdecydowanie bardziej partycypacyjne, otwarte i oparte na wiedzy tworzenie polityk publicznych. Dziś bowiem o sprawności państwa świadczy właśnie sposób tworzenia polityki, która ma wymiar publiczny, uwzględnia wiele poglądów, a co za tym idzie, staje się bardziej legitymizowana, włączająca i przewidywalna. Te trzy ostatnie przymioty pozwalają także polityce publicznej i sprawnemu państwu na wzmacnianie zaufania obywateli do jego instytucji, a w efekcie podnoszenie, wciąż jednego z najniższych w Europie, wskaźników kapitału społecznego w Polsce. Upodmiotowiona i otwarta polityka publiczna, która wzmacnia zaufanie i kapitał społeczny w sposób najpełniejszy, może i powinna być inspirowana przez parlament, a zatem tę instytucję w systemie władztwa państwa, która zapewnia pluralizm polityczno-światopoglądowy i jest przez obywateli kreowana.
Uważamy, że to właśnie w przypadku Sejmu możliwe jest podjęcie pierwszych działań naprawczych w ramach obowiązującej konstytucji i ustaw. Dlatego też przedstawiamy program „Otwarty parlamentaryzm” wraz z projektem zmian w regulaminie Sejmu. Proponujemy modyfikacje w pięciu obszarach.
Dialog i kontrola
W pierwszej kolejności chodzi o zniesienie przepisów regulaminu wprowadzonych z intencją ograniczania debaty parlamentarnej i arbitralnego stosowania kar w stosunku do parlamentarzystów krytykujących działania rządu i większości parlamentarnej. W celu zagwarantowania wolności wypowiedzi i prawa dostępu do informacji proponujemy wprowadzenie do regulaminu prawa do zadania pytania przed głosowaniami dla przedstawicieli klubów i kół (po jednym pytaniu). Praktyka ostatnich lat dowiodła, że uznaniowość w tej sferze znacznie limituje wolność wypowiedzi. W tym samym celu rekomendujemy także wprowadzenie prawa dla przewodniczących klubów do zabierania głosu (dodatkowo) w każdym punkcie porządku obrad, co wytworzy równowagę w relacjach z rządem.
Prace Sejmu nie mogą być limitowane, a wdrożenie trybu, który ogranicza wolność w parlamencie, nie może zależeć wyłącznie od zdania większości rządowej, dlatego też proponujemy, aby przejście na tryb zdalny obrad wymagało szerokiej zgody grup politycznych w Sejmie (większością dwóch trzecich głosów).
Drugi ważny obszar proponowanych regulacji dotyczy procesu legislacji. Za kluczowe uznajemy zlikwidowanie superekspresowej ścieżki legislacji, która często skutkuje rażącymi błędami. Rekomendujemy stosowanie procedury nadzwyczajnej tylko w przypadkach oczywistych i za zgodą izby podejmowaną większością dwóch trzecich głosów posłów. Uważamy także za konieczne spełnienie postulatu wielu organizacji społecznych, które zgłaszały konieczność wprowadzenia rzeczywistych konsultacji poselskich i komisyjnych projektów ustaw. Dlatego też proponujemy obowiązkowe konsultacje online, realizowane w ramach systemu informatycznego Sejmu i trwające nie krócej niż 21 dni.
Dbałość o wysoki poziom legislacji przemawia za tym, aby wobec ustaw podatkowych i dotyczących ustroju samorządu terytorialnego stosować podwyższone wymogi regulaminowe obowiązujące przy zmianach w kodeksach. Reforma ta sprzyjać będzie ochronie zasady pomocniczości i decentralizacji państwa. Pozwoli także na niwelowanie negatywnego zjawiska, które stosuje się do opisu polskiej praktyki tworzenia polityk publicznych, czyli deficytu decentralizacji.
Uważamy, że otwarcie Sejmu na dialog społeczny nie tylko odpowiada potrzebie rozwijania demokracji partycypacyjnej, ale sprzyja także jakości legislacji. W trzecim obszarze zmian wracamy do obecnego w „Pakiecie demokratycznym” postulatu demokratyzacji wysłuchania publicznego. Proponujemy, aby mogło być zarządzone na wniosek jednej trzeciej składu komisji sejmowej lub dwóch klubów parlamentarnych. Zmiany te sprawią, że wysłuchanie stanie się realną instytucją zapewniającą społeczną kontrolę nad parlamentarną legislacją. W trosce o szacunek dla inicjatyw obywatelskich popieramy również postulat – obecny od dawna zarówno w doktrynie, jak i w publicystyce prawnej – wyczerpania pełnego toku prac nad obywatelskimi projektami ustaw bez możliwości ich odrzucania w pierwszym czytaniu.
Liczymy na to, że szeroki proces konsultacji wzbogaci nasze propozycje reformatorskie
Potrzeba także urealnienia form kontroli parlamentarnej, która nie jest możliwa, gdy przewaga rządu zamienia w fikcję zasadę równości stron. Dlatego też w czwartym obszarze zmian zakładamy wprowadzenie debaty na wzór brytyjski, polegającej na zadawaniu krótkich pytań przez posłów opozycji premierowi i ministrom. Tylko frakcje opozycyjne nabędą prawa do uczestnictwa w debacie, dlatego kluby i koła w specjalnych oświadczeniach zadeklarują swój stosunek do rządu. Formuła 5-min. odpowiedzi na 5-min. pytania uniemożliwi uchylanie się przedstawicieli władzy od wypowiedzi w ważnych społecznie kwestiach i zagwarantuje równe możliwości rządu i opozycji.
Ponad podziałami
Wreszcie ostatnim, piątym celem proponowanych zmian jest przeciwdziałanie całkowicie wtórnej roli Sejmu w kształtowaniu polityki europejskiej, która, z uwagi na swoje znaczenie dla funkcjonowania i rozwoju państwa, powinna być obszarem współpracy rządu i opozycji. Zanim przeprowadzone zostaną konieczne zmiany w obowiązującej ustawie kooperacyjnej, proponujemy, aby w regulaminie Sejmu wprowadzić wymóg obligatoryjnej informacji premiera przed i po posiedzeniu Rady Europejskiej. Uważamy także za konieczne przeprowadzenie debaty nad rocznymi planami Komisji Europejskiej, co pozwoli na lepsze planowanie własnych działań ustawodawczych przez polski Sejm.
Dziś, pomimo regulaminowego i ustawowego umocowania komisji europejskich polskiego Sejmu i Senatu, nie posiadają one instrumentów, za pomocą których mogłyby skutecznie wpływać na modyfikację treści stanowisk rządowych. Nieuwzględnienie przez rząd opinii parlamentu wiąże się jedynie z koniecznością złożenia przez odpowiedniego ministra wyjaśnień w tej materii na forum komisji. Inaczej jest np. w Danii, Szwecji, gdzie brak zgody na treść stanowiska rządowego ze strony komisji może skutkować pozbawieniem mandatu do jego prezentowania na szczeblu unijnym. Głębsze reformy w tym zakresie wymagałyby zmian konstytucyjnych, które w tej chwili nie są możliwe. Jesteśmy przekonani, że innowacje te przyniosą zmianę w postaci profesjonalizacji polityki europejskiej i inspirować będą – wskazaną i konieczną – współpracę ponad podziałami.
Przedkładamy przygotowany w ramach Centrum Dobrego Państwa gotowy projekt nowelizacji regulaminu Sejmu i przekazujemy go wszystkim niezależnym ugrupowaniom parlamentarnym deklarującym przeciwdziałanie degradacji parlamentu i chęć podejmowania w tej kwestii działań naprawczych. Liczymy na to, że szeroki proces konsultacji wzbogaci nasze propozycje reformatorskie, a w efekcie umożliwi przywrócenie Sejmowi miejsca, które winien spełniać zgodnie z Konstytucją RP. Jesteśmy przekonani, że te zmiany mają głębszy sens ustrojowy. Umocnienie parlamentu jako instytucji funkcjonującej w przestrzeni publicznej nie jest bowiem dobrem samym w sobie. Służy bowiem suwerenowi, ma na celu zapewnienie realnego udziału obywateli w życiu publicznym i zapobiega narastającej słabości państwa, tak niebezpiecznej, gdy przychodzi nam zmagać się z nowymi wyzwaniami przekraczającymi horyzont jednej kadencji władz konstytucyjnych.
