Administracyjne relikty PRL

W Australii w końcu lat 90. ubiegłego wieku wprowadzono reformę publicznych służb zatrudnienia. Polegała ona na dopuszczeniu sektora prywatnego i organizacji pozarządowych do usług pośrednictwa pracy. Organizacje te są wynagradzane za osiągnięcie celu, jakim jest skuteczne skierowanie bezrobotnego do pracy. Państwo prowadzi rejestr bezrobotnych, „wystawia” dane uprawnionym organizacjom w ustalonym na rok przed reformą formacie oraz finansuje: bezrobotnym zasiłki, pośrednikom zaś premie za sukces.

Efektem było skrócenie w ciągu pierwszego roku o cztery miesiące średniego czasu pozostawania bez pracy i oszczędności na wypłacanych zasiłkach na blisko miliard dolarów. Równocześnie znacząco wzrósł poziom satysfakcji klientów, mierzony przez wynajętą przez rząd agencję. I co ważne – pośredniaki generują dochody zamiast kosztów.

Niestety, naszym politykom brakuje odwagi do przeprowadzenia zmian oraz wiedzy, jak można by – inaczej niż w PRL – rządzić państwem. Na kształt polskiej administracji publicznej wciąż nie mają wpływu specjaliści od zarządzania. Zwróćmy uwagę na postępowanie Sejmu RP, który często ingeruje w sposób wykonywania zadań publicznych, ignorując konstytucyjne zasady pomocniczości i niezależności samorządu terytorialnego. W ustawach czy rozporządzeniach bardzo często są zawarte regulacje de facto odbierające osobom zarządzającym gminą uprawnienia do wykonywania funkcji kierowniczych, zwłaszcza organizowania i motywowania.

I tak ustawa o systemie oświaty w preambule formułuje bardzo szeroki zakres celów, dla których został powołany system oświatowy RP. Tylko że są one niemierzalne. Podobnie jak w zawierającym 16 punktów artykule 1 ustawy, który mówi, co system oświaty „w szczególności” zapewnia. Ustawa nie przewiduje systemowego pomiaru efektywności procesów dydaktycznych ani stopnia zadowolenia „skazanego” na publiczną oświatę klienta. Wyraz „efekty” pojawia się w ustawie tylko jeden raz.

Lecz żeby nie ulegało wątpliwości, że nie chodzi o to, jaki jest efekt procesów kształcenia, ustawodawca wyjaśnia szczegółowo, iż pod pojęciem „efekty” rozumie: zgodność zatrudniania nauczycieli z wymaganymi kwalifikacjami; realizację podstaw programowych i ramowych planów nauczania; przestrzeganie zasad oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów, a także przestrzeganie przepisów dotyczących obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki; przestrzeganie statutu szkoły lub placówki; przestrzeganie praw dziecka i praw ucznia oraz upowszechnianie wiedzy o tych prawach; zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.

Ustawa dopuszcza wprawdzie badanie efektów procesów dydaktycznych, ale jest to prawo do incydentalnego pomiaru wyniku działań na najcenniejszym zasobie Polski – młodym pokoleniu. Przypisano je kuratorium, czyli organowi, który szkoły nie prowadzi.

Podobnie nieracjonalnie zorganizowany jest system oświaty. Konia z rzędem temu, kto potrafi wskazać odpowiedzialnego za faktycznie podstawowy produkt systemu oświaty – jakość kształcenia. Za finansowanie i bazę materialną odpowiada organ prowadzący (wójt/burmistrz/prezydent/starosta), za siatkę placówek oświatowych organy stanowiące (rady gmin i powiatów), za formalnie rozumiany nadzór pedagogiczny odpowiada kurator, komisje egzaminacyjne organizują pomiar kompetencji uzyskiwanych przez uczniów, które w praktyce zarządzania oświatą mają zastosowanie wyłącznie przy naborze na kolejne szczeble edukacyjne. Nabór kluczowych kadr – dyrektorów placówek oświatowych – jest w rękach komisji o bardzo zróżnicowanej strukturze. Kto odpowiada za produkt końcowy – jakość kształcenia? Nikt.

A rzecz ma kapitalne znaczenie, bowiem potencjalnie największym bogactwem naturalnym Polski są młodzi Polacy. Pod warunkiem że będą bardzo dobrze wykształceni, gotowi do konkurowania w globalnej gospodarce opartej na wiedzy. Nie dostrzegamy w polskim systemie oświaty objawów zrozumienia tego problemu.

Znamiennym przykładem jest ucieczka od standaryzacji, jaką można zmierzyć poziom umiejętności, np. znajomości języków obcych. Inwestor zagraniczny doskonale wie, jaki poziom komunikacji w języku angielskim osiąga osoba mająca certyfikat FCE lub TOEFL, natomiast nasz system szkolny wprowadził w miejsce rozpoznawalnego, światowego standardu – ocenę maturalną.

Przykład służby zdrowia, podobnie jak system oświaty, jest charakterystyczny dla sposobu organizacji zadań publicznych. W przeciwieństwie do sektora prywatnego, gdzie rozdział kompetencji jest jasny – tu nie wiadomo nic. Na przykład pytanie: co jest celem – zdrowie pacjenta czy działanie placówki ochrony zdrowia? Jeśli popatrzeć na to, co jest finansowane, to odpowiedź jest podobna do udzielonej w przypadku oświaty. Przesada? A jakie są mierniki osiągania celów ochrony zdrowia? Jakie wartości osiągają? Czy budżet placówki ochrony zdrowia zależy od jej wyniku?

I znowu, kto odpowiada za produkty systemu ochrony zdrowia? Organem założycielskim szpitala jest samorząd powiatowy. „Grupowym” płatnikiem kosztów opieki zdrowotnej jest obywatel – bywający klientem tego szpitala, niestety, realizujący swą rolę płatnika za pośrednictwem politycznie sterowanego Narodowego Funduszu Zdrowia.

W ten sposób ważniejsze od jakości świadczonych usług i ich kosztów staje się wywarcie politycznej presji na przydzielenie wyższych zasobów. Dzięki takim rozwiązaniom płacimy coraz więcej za marnej jakości usługi medyczne. Nie dotyczy to rzecz jasna sprywatyzowanych niemal w całości usług stomatologicznych czy ginekologii.

Jak widać, różnica między zasadami zarządzania w polskiej administracji publicznej a panującymi w sektorze prywatnym jest mniej więcej taka sama, jak różnica między ekonomią polityczną socjalizmu i kapitalizmu. Osoby, które kończyły studia w okresie słusznie minionego ustroju, wiedzą doskonale, o co chodzi. Tym młodszym wyjaśnić należy, że tej pierwszej ekonomii nikt nie rozumiał, choć była powszechnie obowiązująca. Tę drugą rozumieli wszyscy, choć była potępiana i zabraniana.

Dzisiaj z administracją publiczną jest tak samo. Nie rozumiemy wystarczająco wagi sposobu zorganizowania państwa i jasno wyznaczonych, mierzalnych celów dla usług publicznych. Stanowiąc prawa, ważniejsze jest powiedzenie, jaki jest cel regulacji, niż w jaki sposób zadanie publiczne ma być wykonane. Narzucanie sposobu wykonywania zadań publicznych w dobie rewolucji technologicznej, która nie dokonuje się jednocześnie na terenie całego kraju, oznacza konieczność równania do najsłabszych. To zasadniczy hamulec.

W Polsce naprawdę potrzebna jest dekomunizacja – sposobu stanowienia prawa i organizacji państwa. Administracja publiczna jest reliktem po peerelowskiej strukturze organizacji państwa, opartej na strukturze sektorów gospodarczych. Należy z tym koniecznie zerwać. Nowoczesne państwo winno do minimum ograniczyć liczbę regulacji. Niech się skupi na ustalaniu katalogów praw i obowiązków obywateli i wynikających z nich celów działań dla organów administracji.

Wzorce dla organizacji służb publicznych czerpać należy z teorii zarządzania i dobrych praktyk wielkich, prywatnych korporacji. Wtedy dopiero usługi publiczne dostarczane przez administrację będą sprawne i tanie, dodatkowo zaś równie łatwe do zinformatyzowania jak usługi finansowe.

Podejmowane po roku 1989 reformy administracji były silnie motywowane politycznie. Wówczas bardziej istotne było włączenie obywateli w proces demokratyczny, niż troska o stworzenie sprawnej, technokratycznej organizacji nastawionej na osiąganie celów. Dlatego mimo ewidentnych sukcesów procesów reformatorskich w administracji, pojawiły się też błędy, jak np. stworzenie dużej liczby powiatów niemogących z dochodów własnych pokryć wydatków koniecznych do wypełnienia usług publicznych stanowiących ich zadanie własne.

Istotne zatem jest, by podejmowane dalsze kroki reformowania administracji i porządkowania kompetencji samorządów (na przykład wprowadzanie rozwiązań metropolitalnych czy aglomeracyjnych) miały bardziej proefektywnościowe nastawienie.

Mimo to w polskim samorządzie istnieją podstawy prawne i dobre praktyki wprowadzania rozwiązań rynkowych w sferze takich usług komunalnych, jak zaopatrzenie w wodę czy gospodarka śmieciami. Pora wprowadzić te wzorce do porządku prawnego i praktyki również w takich sferach, jak ochrona zdrowia, pomoc społeczna, oświata i wychowanie czy usługi administracyjne.

Wzorcami, które pojawiły się w ostatnich dwudziestu pięciu latach na początku w USA, później także w innych krajach, są rozwiązanie nazywane w literaturze New Public Management (NPM), czyli model usprawnienia sektora publicznego dzięki przyjęciu rozwiązań wypracowanych w sektorze prywatnym. Założeniem tego podejścia do wykonywania zadań publicznych jest wprowadzenie do sektora publicznego elementów konkurencji i systemu bodźców (zachęt) uzależniających dochody urzędników od osiąganych wyników, a także stosowanych w biznesie sposobów zarządzania.

Przywołany wyżej przykład organizacji służb zatrudnienia w Australii, rozwiązania stosowane w wielu miastach USA (najbardziej głośny przykład to Charlotte), organizacja służby zdrowia w Arabii Saudyjskiej to przykłady dobrych praktyk, które warto wziąć pod uwagę w kolejnych etapach reformowania polskiego sektora publicznego.

Piotr Kołodziejczyk jest sekretarzem miasta Poznania, w rządzie Jerzego Buzka był wiceministrem pracy i polityki społecznej.Sławomir Kosieliński jest publicystą tygodnika „Computerworld”