Nowelizacja KPA: Zmiany w postępowaniu administracyjnym

1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa nowelizująca), która przynosi najdalej idącą reformę Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) od 1980 r. Zmiany objęły nie tylko znane dotychczas przepisy.

Tylko nowe postępowania

Zmienione przepisy kpa, zgodnie z art. 16 ustawy nowelizującej, stosuje się wyłącznie do postępowań rozpoczętych od 1 czerwca 2017 r. W postępowaniach wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed tą datą zastosowanie mają natomiast przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym, z tym jedynie zastrzeżeniem, że w postępowaniach tych (począwszy od 1 czerwca 2017 r.) stosuje się również nowe przepisy art. 96a–96n kpa dotyczące mediacji.

Ta z pozoru jasna reguła może nasuwać pewne wątpliwości w odniesieniu do decyzji kasatoryjnych, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, mających przymiot ostateczności, jednak niekończących postępowania w sprawie. Z użytego w art. 16 ustawy nowelizującej zwrotu „niezakończonych" należy jednak wyprowadzić wniosek, że nawet jeżeli w danym postępowaniu administracyjnym taka decyzja kasatoryjna zapadła przed 1 czerwca 2017 r. lub nawet zapadnie po tej dacie, do czasu wydania ostatecznej decyzji kończącej definitywnie to postępowanie należy stosować przepisy kpa w ich dotychczasowym brzmieniu (sprzed 1 czerwca 2017 r., oczywiście z koncesją na rzecz art. 96a–96n kpa dotyczących mediacji, w stosunku do których ustawodawca skorzystał z reguły intertemporalnej natychmiastowego działania prawa nowego).

Zmiany...

Zmiany wprowadzone ustawą nowelizującą objęły przede wszystkim zasady ogólne postępowania administracyjnego, regulację dotyczącą środków przeciwdziałania bezczynności (przewlekłości proceduralnej) organu, postępowanie wyjaśniające (w obu instancjach), a także szereg wybranych przepisów dotyczących terminów, doręczeń, decyzji i odwołań w postępowaniu administracyjnym. Jak to zwykle przy takich okazjach bywa, wszystkie te zmiany – w zamyśle ustawodawcy – mają usprawnić i przyspieszyć przebieg postępowania administracyjnego oraz korzystnie wpłynąć na poprawę relacji urząd-obywatel.

...i nowości

Przede wszystkim jednak w ustawie nowelizującej pojawiło się szereg zupełnie nowych instytucji, takich jak:

- mediacja (nowe art. 96a-96n kpa),

- milczące załatwienie sprawy (nowe art. 122a-122g kpa),

- zrzeczenie się odwołania (nowy art. 127a kpa),

- postępowanie uproszczone (nowe art. 163b-163g kpa),

- administracyjne kary pieniężne (nowe art. 189a-189k kpa),

- europejska współpraca administracyjna (nowe art. 260-260g kpa).

Za sprawą tych regulacji modyfikacji uległ również zakres zastosowania kpa, który – według obecnego brzmienia art. 1 (nadanego ustawą nowelizującą) – nie normuje już postępowania w poszczególnych kategoriach spraw (wymienionych dotychczas w art. 1 pkt 1–4 kpa), tylko normuje różne rodzaje postępowań wymienionych w zmienionym art. 1 pkt 1–4 kpa, a ponadto „nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu" oraz „tryb europejskiej współpracy administracyjnej", jak stanowi o tym nowy art. 1 pkt 5 i 6 kpa. Można mieć wobec tego uzasadnioną wątpliwość, czy po nowelizacji zachowany jest wymóg, aby w tytule ustawy jej przedmiot był określony w sposób adekwatnie informujący o jej treści, skoro w kpa – obok problematyki proceduralnej – znalazła się także materialnoprawna regulacja dotycząca administracyjnych kar pieniężnych.

Milczące zakończenie postępowania

Niezbyt fortunna jest też regulacja dotycząca milczącego załatwiania spraw, zawarta w art. 1 kpa, którego zmienione brzmienie sugeruje, że w przepisach materialnego prawa administracyjnego pojawiła się nowa, alternatywna wobec decyzji administracyjnej prawna forma działania administracji (tj. milczenie organu), umożliwiająca rozstrzygnięcie (załatwienie) sprawy indywidualnej.

Tymczasem zmieniony art. 1 pkt 1 in fine kpa w zakresie, w jakim pod pojęciem milczącego załatwienia sprawy rozumie milczące zakończenie postępowania (a więc – zgodnie z art. 122a § 2 pkt 1 kpa – niewydanie w przepisanym terminie decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie), zawiera normę pustą, a więc jest zbędny. Nie istnieje bowiem – w materialnym prawie administracyjnym, do którego przepisów odwołuje się zarówno art. 1 pkt 1 kpa, jak i art. 122a § 1 kpa – odrębna (samodzielna) kategoria spraw indywidualnych należących do właściwości organów administracji publicznej, załatwianych milcząco w drodze (formie) milczącego zakończenia postępowania, polegającego na niewydaniu w przepisanym terminie decyzji (postanowienia). W rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa będą to zawsze sprawy indywidualne należące do właściwości organów administracji publicznej rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych, które po prostu – w aspekcie formalnym i granicach wyznaczonych przez odesłanie zawarte w art. 122a § 1 kpa – mogą być załatwione milcząco (w sytuacji niewydania przez organ w przepisanym terminie decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie).

Milcząca zgoda

Nie mniej problematyczna okazuje się również regulacja art. 1 pkt 1 kpa w zakresie drugiej z form milczącego załatwienia sprawy, tj. milczącej zgody. Trzeba bowiem wyrazić wątpliwość, czy ustawodawca – nowelizując ten przepis – zdawał sobie w pełni sprawę ze skutków poszerzenia (o postępowanie w sprawach załatwianych w formie milczącej zgody) zakresu zastosowania całego kodeksu, przy jednoczesnym uregulowaniu w dalszych jego przepisach (zawartych w rozdziale 8a działu II kpa) jedynie fragmentu procedury zgłoszeniowej, co rodzi pytania np. o formę zgłoszenia, tryb uzupełniania jego braków, sposób obliczania terminów itp.

Efekt jest natomiast taki, że z mocy znowelizowanego art. 1 pkt 1 kpa przepisy tego kodeksu powinno stosować się na wszystkich etapach procedury zgłoszeniowej (od momentu jej zainicjowania zgłoszeniem do chwili upływu terminu materialnego bądź zgłoszenia w tym terminie przez organ sprzeciwu) prowadzonej w sprawach objętych odesłaniem z art. 122a § 1 kpa. To właśnie wynika bowiem z nowej treści art. 1 pkt 1 kpa nadanej temu przepisowi przez ustawę nowelizującą.

Milczenie organu, czyli co?

Nie do końca wyjaśniony prawnie pozostaje sam charakter milczenia organu. O ile nie budzi w zasadzie obecnie wątpliwości, że milczenie stanowi odrębną kategorię względem bezczynności organu, o tyle samo milczenie jest – rozbieżnie – ujmowane jako dorozumiana decyzja administracyjna (fikcja wydania decyzji administracyjnej), swoisty akt administracyjny, prawna forma działania administracji (o charakterze swoistym), czynność faktyczna lub – wreszcie – fakt prawotwórczy, przy czym najbardziej przekonujące są ostatnio wymienione koncepcje, których wspólnym mianownikiem jest wystąpienie z mocy prawa skutku prawnego w wyniku upływu wskazanego ustawowo okresu czasu (terminu).

Te rozbieżności nie pozostają bez wpływu na ocenę i sposób stosowania w praktyce kodeksowej instytucji milczącego załatwienia sprawy. Specyfika przyjętego rozwiązania polega bowiem na tym, że w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym nie przewidziano w ogóle możliwości zaskarżenia (wprost) milczącego załatwienia sprawy (rozstrzygnięcia zapadłego w ten sposób). Zamiast tego, przepisy art. 122e–122f kpa wprowadzają mechanizm adnotacji połączonej z wydaniem zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, które także jest niezaskarżalne (zażalenie, a w ślad za tym skarga do sądu administracyjnego przysługuje wyłącznie na postanowienie o odmowie wydania takiego zaświadczenia).

Takie rozwiązanie było zresztą krytykowane w toku prac legislacyjnych z uwagi na zwiększenie się w ten sposób ryzyka odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa (jednostek samorządu terytorialnego), wynikającego z poddania rozstrzygnięć zapadłych milcząco wyłącznie weryfikacji w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Milczenie organu – bezpośrednio, jako stan rzeczy (odzwierciedlający rozstrzygnięcie zapadłe milcząco; art. 110 § 2 kpa) – może być bowiem przedmiotem zaskarżenia jednie w przypadku nadzwyczajnych środków zaskarżenia (tj. wniosków o wznowienie postępowania lub uchylenie, zmianę, bądź stwierdzenie nieważności lub wygaśnięcia, w tym przypadku, rozstrzygnięcia wydanego milcząco), co wynika z nowego art. 122g kpa (zob. też znowelizowany art. 156 § 1 pkt 3 kpa).

Jednocześnie dodane (zmienione) przepisy art. 151 § 3, art. 155a, art. 158 § 1 oraz art. 163a kpa przewidują jednolicie, że w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego nie stosuje się przepisów o milczącym załatwieniu sprawy. O ile zatem milczące załatwienie sprawy (rozstrzygnięcie zapadłe w ten sposób) może stanowić przedmiot zaskarżenia w drodze środków nadzwyczajnych (art. 122g kpa), o tyle w samym postępowaniu wywołanym takim środkiem i prowadzonym w trybie nadzwyczajnym przepisy o milczącym załatwieniu sprawy nie znajdują zastosowania (rozstrzygnięcie może zatem wówczas zapaść wyłącznie w formie decyzji lub postanowienia).

Regulacje ramowe... i martwe

Istotną cechą regulacji wprowadzonych ustawą nowelizującą jest ich ramowy charakter. Dotyczy to nie tylko milczącego załatwienia sprawy, co – zgodnie z art. 122a § 1 kpa – może nastąpić wyłącznie wówczas, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Ta okoliczność powinna zresztą znaleźć odzwierciedlenie już w treści art. 1 pkt 1 kpa, którego obecne brzmienie może mylnie sugerować, że przepisy kodeksu stosuje się do postępowania prowadzonego we wszystkich sprawach załatwianych w drodze milczącej, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Tymczasem jest dokładnie odwrotnie, gdyż dopiero istnienie takiego przepisu szczególnego, objętego odesłaniem z art. 122a § 1 kpa, pozwala na załatwienie sprawy w trybie milczącym.

Podobnie, jedynie w przypadkach przewidzianych w przepisach odrębnych może nastąpić rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, co wynika z art. 163b § 1 kpa. Do czasu zatem pojawienia się takich przepisów odrębnych regulacja kodeksowa dotycząca postępowania uproszczonego (podobnie zresztą, jak obejmująca milczące załatwienie sprawy) będzie pozostawała martwa, gdyż nie będzie możliwości jej praktycznego zastosowania.