Premier decyduje o losie szefa CBA

W artykule “[link=http://www.rp.pl/artykul/377703.html]CBA: najpierw opinia, później decyzja[/link]” (“Rz” z 15 października) autor zaproponował, by bieg terminów na zasięgnięcie opinii prezydenta RP wyprowadzić z kodeksu postępowania administracyjnego.

Za pomocą tzw. wnioskowania z podobieństwa (argumentum a simile) w jego odmianie zwanej analogią z ustawy (analogia legis) mielibyśmy zastosować art. 106 § 3 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=6178EAB2F50E085424BC104CBEC437CD?id=133093]kodeksu postępowania administracyjnego[/link]. Oznaczałoby to, że termin na zajęcie stanowisk przez prezydenta RP, Kolegium ds. Służb Specjalnych i Sejmową Komisję ds. Służb Specjalnych wynosiłby dwa tygodnie, poczynając od dnia, w którym prezes Rady Ministrów doręczył takie żądanie, choć sam autor dostrzega, że przepis mówi najpierw o “niezwłocznym” zajęciu stanowiska. W podsumowaniu wywodów pojawia się dość poważny zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=8A0E5AFADBF0F653584CE4FC527228BD?id=182079]ustawy o CBA [/link]przez prezesa Rady Ministrów, co służy wskazaniu potencjalnej odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem odwołanie szefa CBA. Problem wykracza poza problematykę prawa pracy, ponieważ naruszenie ustawowej normy kompetencyjnej wyczerpuje hipotezę art. 156 ust. 1 konstytucji.

Otwierałoby to drogę do potencjalnej odpowiedzialności konstytucyjnej premiera przed Trybunałem Stanu za naruszenie ustawy “w związku z zajmowanym stanowiskiem”, przy czym ów związek wynika z istoty kompetencji zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy o CBA.

Warto przeanalizować zagadnienie jeszcze raz w szerszym kontekście.

[srodtytul]Dopuszczalność analogii[/srodtytul]

Nie kwestionując zalet wnioskowań prawniczych, nie można zapominać, że dopuszczalność analogii legis jest uwarunkowana istotnym podobieństwem nieunormowanych stanów faktycznych do faktów i funkcji objętych inną regulacją prawną (ubi eadem legis ratio, ibi eadem legis dispositio).

Istotnie,[b] Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu (P. 1/94)[/b] posłużył się analogią do art. 355 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=73E7880984611AC156FCAECE3AA2E2FA?id=70930]kodeksu postępowania cywilnego[/link], ale uczynił to przede wszystkim ze względu na ryzyko destabilizacji systemu prawa i konieczność poszanowania powszechnych standardów proceduralnych postępowania przed organami władzy sądowniczej (zakaz ne bis in idem). Nie bez znaczenia była skromna i ograniczona, ale istniejąca, preferencja dla odpowiedniego stosowania k.p.c. w uchwale z 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

[srodtytul]Nie ma podobieństwa[/srodtytul]

Tymczasem o braku podobieństwa uzasadniającego analogię w analizowanej sprawie można mówić po lekturze art. 3 § 3 k.p.a. Ustawodawca przyjął, że k.p.a. nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi, a także podległości służbowej pracowników państwowych organów i jednostek organizacyjnych.

K.p.a. ma zastosowanie, ilekroć tak stanowi ustawodawca, co zresztą uczynił w ustawie o CBA, wprowadzając katalog “spraw osobowych” funkcjonariuszy załatwianych “w drodze decyzji” (art. 54 ust. 1). Do takich spraw należą m.in. mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenie, delegowanie, oddelegowanie, zwalnianie i odwoływanie ze stanowiska, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby.

Podobne uregulowania znajdziemy np. w ustawach o Straży Granicznej (art. 36 ust. 2), o Służbie Celnej (art. 81), o Służbie Więziennej (art. 31 ust. 4).

Z kolei szef CBA jest “centralnym organem administracji rządowej nadzorowanym przez prezesa Rady Ministrów” (art. 5 ust. 2 ustawy). To silne powiązanie obu organów dostrzegł Trybunał Konstytucyjny w [b]wyroku K. 54/07[/b], wyjaśniając, że “jednoznaczne podporządkowanie szefa CBA jednemu tylko organowi państwa (…) może potencjalnie sprzyjać skutecznemu wykonywaniu funkcji CBA i szefa CBA w sposób wolny od nieokreślonych, i przez to “niewłaściwych” nacisków innych podmiotów czy osób”.

Taka “ochrona” przed pozamerytorycznym wpływem na CBA ma też swoją cenę: premier samodzielnie ocenia, czy zostały spełnione przesłanki sprawowania funkcji szefa CBA, chociaż większość z nich ma charakter obiektywny i precyzyjny.

Wyjątkiem jest art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o CBA, chociaż wątpliwość co do tej przesłanki powinna być oceniana m.in. na tle konstytucyjnych obowiązków Rady Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 7 konstytucji).

[srodtytul]Istota zadań[/srodtytul]

Zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i porządku publicznego przemawia za tym, aby nie doszukiwać się w drodze analogii z k.p.a. szczegółowych wymogów co do formy i terminów opinii, choćby z tego powodu, że w pewnych sytuacjach utrzymywanie piastuna na stanowisku może stanowić zagrożenie dla niezakłóconego funkcjonowania organu i odsuwać realizację ustawowych celów. Konieczność współdziałania centralnych konstytucyjnych organów państwa w procesach decyzyjnych nie uzasadnia jeszcze związania ich kodeksowym terminem w oderwaniu od istoty konstytucyjnych zadań, jakże odmiennych od sprawy administracyjnej. Widać to w np. art. 122 ust. 4 lub art. 133 ust. 1 pkt 2 konstytucji.

Innymi słowy: przy wykładni art. 6 ust. 1 ustawy o CBA należy się odwoływać do istoty zadań i pozycji ustrojowej decydenta, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady podziału i równowagi władz.