Ocena skutków regulacji to wróżenie z fusów

Jak stanowimy prawo w Polsce, każdy widzi. Centrum powstało z potrzeby naukowej czy też praktycznej? Chcecie być superagendą, która będzie recenzowała prawo w Polsce?

Potrzeba była uniwersalna. Zjawiska inflacji prawa, zwane czasem kryzysem prawa, innym razem nadregulacją, występują w krajach Europy Zachodniej i – co zaskakujące – także anglosaskich. Od dobrych kilkudziesięciu lat podejmowane są próby wypracowania „better regulation”. I nie chodzi wyłącznie o to, aby prawo odpowiadało potrzebom biznesowym, społecznym, ale by nie wprowadzać biurokratycznych regulacji, które więcej kosztują niż przynoszą zysku. Chodzi o to, aby lepsza była jakość legislacyjna, przepisy zaś zrozumiałe. A te, bądźmy szczerzy, mamy niezrozumiałe, co mówię i jako praktyk, i jako wykładowca uniwersytecki. Nam chodzi o to, aby prawo było przystępne, a procedura, w której prawo powstaje, była bardziej otwarta na interesariuszy. Ani ja, ani różni praktycy w innych krajach nie mamy złudzeń, że uda się zawsze znaleźć takie rozwiązania, które będą pasowały każdemu. To oczywista iluzja. Ale sam fakt, że strony tj. konsumenci, przedsiębiorcy, rolnicy czy producenci mają możliwość zaprezentowania swoich argumentów w czasie konsultacji społecznych, to przyzna pani jest fair.

To gdzie jest problem?

Problem jest niestety złożony, ale ograniczę się do przykładu: w wielu krajach, od dawna zdecydowanie lepiej realizowane są procedury konsultacji, które pozwalają faktycznie prezentować swoje stanowisko różnym grupom interesu, umożliwiają niezależnym ekspertom formalnie oceniać wiarygodność skutków regulacji, a nawet zabezpieczać przed przyjmowaniem regulacji niekonstytucyjnych.

Czy problem polski polega na braku procedur i niedostatecznym zaangażowaniu ekspertów w proces legislacyjny?

Problemem jest nie tyle deficyt procedur, ile ich realizacja. Wiele z nich jest zwyczajnie nieefektywnych. Na gruncie polskim od strony litery prawa system stanowienia prawa jest bez zarzutu. Mamy proces oceny skutków regulacji prawa. Sama konstytucja wymaga, by projekt ustawy prezentował skutki finansowe jej wykonania. Regulamin Sejmu zawiera odpowiednie przepisy, mamy też zasady techniki prawodawczej oraz regulamin pracy Rady Ministrów, ale w praktyce ocena skutków regulacji, czyli tzw. OSR, to życzeniowy sposób pokazania przez projektodawcę swych wyobrażeń optymistycznego scenariusza. Bez żadnych dowodów, metodyki ich wyliczania. Czytamy w nich, że dana regulacja przyczynie się do zwiększenia wpływów budżetowych, jednocześnie nie wpływając negatywnie na sytuacje przedsiębiorców czy pracowników, podatników. Tworzona jest wizja kraju wiecznej szczęśliwości.

Czy pana zdaniem przyczyną tego stanu jest to, że OSR bazują na wątpliwych danych? I wtedy jest tzw. pisanie według życzeniowego myślenia rządu, lobbystów, partii?

Oczywiście. Co ciekawe, jest to problem globalny, co udało nam się potwierdzić w trakcie zagranicznych wizyt studyjnych w ramach projektu Centrum Oceny Skutków Regulacji UW, finansowanego przez MEiN na kwotę ponad 1,7 mln zł, realizowanego z kolegami z Wydziału Prawa i Administracji: profesorem Krzysztofem Szczuckim i doktorem Michałem Jabłońskim. Podobne problemy występują m.in. w Holandii, Anglii, Izraelu, Belgii, a także na poziomie przyjmowania regulacji unijnych. To, co jest ważne, to bez wątpienia silna zależność jakości stanowienia prawa od kultury politycznej danego kraju. A te bez wątpienia są różne. Możemy sobie wyobrazić jednolite rozwiązanie prawne w zakresie skutków oceny regulacji, ale finalnie i tak owa kultura polityczna, doświadczenia, przyzwyczajenia, etos urzędniczy albo sytuacja partyjna czy polityczne decydują o efekcie końcowym.

Mamy diagnozę, co jest nie tak z naszym prawem? I czy tylko z naszym?

W trakcie licznych spotkań – m.in. Regulatory Policy Committee w Londynie, w Komisji Europejskiej, holenderskim Ministerstwie Sprawiedliwości czy z szefem komórki „better regulation” kancelarii premiera Izraela, a także licznymi naukowcami i ekspertami ustaliliśmy, że i choć nie ma rozwiązań uniwersalnych. Nie da się implementować regulacji z jednego kraju do drugiego, ponieważ nasze kultury polityczne są kompletnie inne. Przydałaby się niezależna od rządu, merytoryczna jednostka ekspercka oceniająca wiarygodność OSR prezentowanych przez projektodawcę.

Czyli to, co chcecie robić w ramach projektu na UW?

Trochę tak. Wyobrażamy sobie, że – podobnie jak angielska RPC – można przyglądać się wybranym projektom pod kątem ich uzasadnienia ekonomiczno-społecznego i wystawiać oceny: pozytywną, gdy jest solidnie uzasadniony, negatywną, gdy projektodawca potraktował OSR wyłącznie formalnie.

Ale na jakiej podstawie można dokonywać takiej oceny, jeżeli tylko dane ministerstwo ma dostęp do danych, w tym tych wrażliwych, jak to jest w Polsce? Jak weryfikują te dane? Skąd wiadomo, że są wiarygodne?

Zewnętrzna instytucja oceniająca wiarygodność OSR powinna mieć prawo nie tylko dostępu do pełnych danych projektodawcy, lecz również zdolność pozyskiwania własnych danych, np. w ramach otwartych wysłuchań i konsultacji z udziałem interesariuszy (np. przedsiębiorców, organizacji konsumenckich, pracodawców, związków zawodowych itp.).

Mówi pan, że tak właśnie jest w Wielkiej Brytanii? I rząd słucha ich i stosuje się do ich wyroków? Jeśli ustawa dostaje czerwoną kartkę, to ląduje w koszu?

Choć stanowiska instytucji typu RPC nie mają charakteru wiążącego, przykład angielski pokazuje, że rządzący traktują poważnie te opinie. Pomijając, że słabe uzasadnienie projektu kompromituje jego autora w oczach opinii publicznej, opozycji, a nawet własnym obozie politycznym, decydenci są świadomi, że w ich własnym interesie jest przyjmowanie rozwiązań pozytywnie oddziałujących na sytuację gospodarczo-społeczną.

Stara demokracja brytyjska to jedno, a młody kraj, jakim jest Izrael?

Tam spotkaliśmy się nie tylko z urzędnikami, ale również z wybitnymi akademikami – specjalistami w zakresie behawioralnej i ekonomicznej analizy prawa. Dowiedzieliśmy się m.in., w jaki sposób przygotowując regulacje, powinno się wykorzystywać aspekt psychologiczny.

Dlaczego?

Bo ludzie nie są wcale racjonalni. To dotyczy obywateli, konsumentów, przedsiębiorców czy profesorów uniwersyteckich. Wbrew naszym wyobrażeniom, w codziennym życiu niekoniecznie działamy racjonalnie, nie podporządkowujemy się wypadkowej relacji kosztów do zysków. Bardzo często rządzą nami wszystkimi emocje, przekonania czy stereotypy. Doskonale było to widać w czasie covidu: czasem zamiast restrykcyjnej regulacji skuteczniej oddziałują na nas impulsy nakierowane na emocje.

Podobieństw między Izraelem i Polską jest wiele. Rozdrobnienie partyjne, wielokrotne problemy z ustanowieniem większości parlamentarnej, sformułowaniem rządu. Trochę to brzmi znajomo.

Rzeczywiście – podobieństw jest sporo. Odbyliśmy bardzo ciekawą rozmowę w Jerozolimie z wysokim urzędnikiem administracji rządowej, który przekonywał nas, że w przypadku reformy procesu stanowienia prawa większą rolę niż procedury i instytucje, odgrywają postawa i nawyki: szukanie konsensusu, otwartość na dialog z drugą stroną, element negocjacyjny w polityce.

Idealistyczne. Nasi politycy nagle mieliby uznać, że koniec z walką polityczną, bo teraz nastał czas miłości i tworzenia idealnego prawa? Wróćmy na ziemię, np. do Brukseli.

W Brukseli spotkaliśmy się z przedstawicielami Regulatory Scrutiny Board Komisji Europejskiej. Tu akcentowano potrzebę maksymalnej transparentności procesu OSR, a także skupienie się na obciążeniach fiskalnych – konieczne jest przyjęcie założenia, że nawet w przypadku konieczności przyjęcia nowych regulacji, które zawsze wiążą się z ciężarami biurokratycznymi i kosztem, równolegle poszukiwać trzeba możliwości „odciążenia regulacyjnego” w innym miejscu. Obrazowo rzecz ujmując: powinniśmy stosować metodę „coś za coś”. Wprowadzając nowy obowiązek czy opłatę, zastanawiamy się, jak zrekompensować to adresatom w inny sposób.

Jak doświadczenie tych ośrodków chciałby pan wykorzystać w Polsce?

Zebraliśmy sporo danych i analiz, szukamy adekwatnego modelu. Nie można w sposób surowy implementować rozwiązań podpatrzonych u innych. Pomoże nam tu druga faza projektu, którą jest utworzenie kilkunastu interdyscyplinarnych grup eksperckich. Nie tylko prawników, ale też ekonomistów, socjologów, psychologów, ekspertów zarządzania, być może też reprezentantów nauki ścisłych. W trakcie analiz, będziemy próbować różnych metodologii. Empirycznie sprawdzimy, poddamy testom efektywności, przygotujemy alternatywne do rządowych OSR. Aby finalnie za dwa lata, kiedy projekt się skończy, zaprezentować decydentom naszym zdaniem optymalny model, najlepiej odpowiadający potrzebom polskim.

A dziś? Co pana subiektywnym zdaniem powinniśmy zarekomendować rządzącym?

Wydaje mi się, że to, czego brakuje w Polsce, to oceny OSR ex post. Dzisiaj szacujemy skutki, będąc w trakcie tworzenia ustaw, procesu legislacyjnego. Ale nie mamy procedury ani wyspecjalizowanego podmiotu, który dokonywałby audytu raz na jakiś czas wybranych ustaw i rozporządzeń i wskazywałby rządzącym, opinii publicznej, że jakaś regulacja już nie działa i trzeba ją zmienić.

Przy obecnej dynamice zmian regulacji?

Oczywiście trudno przewidzieć wybuch wojny, inflację itp. I dana regulacja może się sprawdzać przez jakiś czas, a potem wymagała będzie korekty. Inne kraje już pracują intensywnie nad tym problemem w ramach better regulation i robią to holistycznie. Rekomendowałbym utworzenie w Polsce takiego Regulatory Policy Committee na wzór instytucji funkcjonującej w Westminsterze.

Sprawdźmy na przykładzie. Mamy w Polsce ustawę o lobbingu. Uchwalona kilkanaście lat temu, na bazie m.in. afery Rywina. Od początku krytykowana jako bubel prawny.

Ustawa o charakterze regulacji pozornej nie stanowi w żaden sposób tamy dla patologicznych zachowań po stronie rynku i decydentów. Nie reguluje tzw. dzikiego lobbingu. Nie powstrzymuje postaw korupcjogennych. A z drugiej strony nie ułatwia, efektywnego, transparentnego komunikowania się między interesariuszami i rządzącymi.

Ta regulacja to fikcja. Ale jaki wybór mamy poza zamknięciem drzwi ministrów przed lobbystami? Jak zrobić, żeby było transparentnie?

Pani jest za separacją, ja za – przy przyjęciu transparentności, zaproszeniu wszystkich zainteresowanych stron – za otwarciem.

W świecie idealnym zgadzam się. Ale doświadczenie mówi co innego. Jak zapanować nad lobbingiem w sytuacji, gdy jesteśmy krajem, w którym do perfekcji opanowaliśmy bypassowanie prawa?

To było standardowe pytanie, które zadawaliśmy w trakcie każdej z naszych rozmów. Nasi eksperci widzieli ten problem – wykorzystywania procedur konsultacyjnych, otwartości urzędników na interesariuszy, do swoich interesów, a nawet do takich właśnie wątpliwych postaw jak przytaczane. W krajach europejskich uznawano, że jest to nieuniknione, wkalkulowane, dane są zbierane w różny sposób, ale transparentny, każdy może je zaprezentować w otwartych konsultacjach. Później finalnie władza stara się część tych danych weryfikować. W przypadku Izraela widzieli i rozumieli, że lobbing jest sposobem wywierania presji na rządzących, jest związane z nim ryzyko, a zatem i pewna powściągliwość jest cenna.

Krzysztof Koźmiński jest dr hab. nauk prawnych, kierownikiem Zakładu Ekonomicznej Analizy Prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Radca prawny, partner w kancelarii prawnej Jabłoński Koźmiński, ekspert organizacji pozarządowych.