Przyszłość Europejskiej Konwencji Praw Człowieka

Od kilku lat prowadzona jest reforma Europejskiego Trybunału Praw Człowieka („ETPCz"), której celem ma być udrożnienie prac Trybunału. Jest ona konieczna ze względu na ogromną liczbę spraw (ok. 150 tys.) które czekają na rozpatrzenie. W kwietniu b.r. w ramach prac reformatorskich została przyjęta Deklaracja z Brighton, w której zaproponowano wprowadzenie kilku nowych rozwiązań. Państwa zobowiązały się m.in. do wpisania zasad interpretacyjnych, takich jak margines swobody uznania oraz zasady subsydiarności do preambuły Europejskiej Konwencji Praw Człowieka („EKPC"). Postanowiono również skrócić okres umożliwiający składanie skarg do 4 miesięcy, jak również wprowadzić nową instytucje w postaci opinii doradczych (advisory opinions), tak aby sądy krajowe, przed wydaniem wyroku, mogły zwracać się z pytaniem do ETPCz.

W czerwcu 2012 r. Komitet Sterujący ds. Praw Człowieka Rady Europy, w skład którego wchodzą przedstawiciele rządowi wszystkich 47 państw członkowskich, opublikował plan działań, którego celem jest wprowadzenie w życie postanowień deklaracji z Brighton. We wrześniu rozpoczną się prace nad protokołami 15 i 16 do EKPC.

Jakie zmiany w Protokole 15?

Projekt protokołu nr 15 do EKPC ma zostać przygotowany do 15 kwietnia 2013 r. Protokół zmieni przepisy tak, aby do preambuły Konwencji wprowadzić odwołania do zasady subsydiarności i doktryny marginesu uznania. Obie te zasady są regułami interpretacyjnymi wypracowanymi przez ETPCz w jego orzecznictwie. Pierwsza polega na tym, że zarzut naruszenia konwencyjnego prawa powinien być w pierwszej kolejności rozpatrywany przez sądy i organy narodowe. To one bowiem mają największą wiedzę i możliwość jego zbadania. Natomiast doktryna swobodnego marginesu uznania pozwala ETPCz interpretować postanowienia konwencji odmiennie w stosunku do różnych państw członkowskich Rady Europy uwzględniając ich specyfikę i brak jednolitego wspólnego europejskiego standardu w danej dziedzinie. Przy ocenie sprawy sędziowie biorą pod uwagę uwarunkowania historyczne i ideologiczne danego państwa.

Protokół 15 ma także skrócić z 6 do 4 miesięcy od daty podjęcia ostatecznej decyzji przez organ krajowy czas na wniesienie sprawy do ETPCz. Ponadto w artykule 35(3)b Konwencji, dotyczącym wymogów dopuszczalności skargi, zrezygnowano, z wprowadzonego Protokołem 14,  zakazu odrzucenia skargi nieujawniającej 'znaczącego uszczerbku', gdy nie została ona należycie rozpoznana przez sąd krajowy.

Z kolei w artykule 30 Konwencji, dotyczącym przekazania sprawy do Wielkiej Izby, gdy sprawa dotyczy poważnego zagadnienia prawnego, które w ocenie siedmiu sędziów powinno zostać rozstrzygnięte przez 17 osobowy skład, zrezygnowano z możliwości ustosunkowania się do decyzji o przeniesieniu przez jedną ze stron.  Protokół 15 wprowadzi także maksymalny wiek rozpoczęcia kadencji przez sędziów ETPCz. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 23(2) Konwencji sędzia rozpoczynający kadencję, nie będzie mógł być starszy niż 65 lat.

Niekorzystne zmiany

Nie wszystkie proponowane zmiany należy jednak oceniać pozytywnie. Podczas negocjacji przed przyjęciem Deklaracji z Brighton, przy jednogłośnym sprzeciwie organizacji pozarządowych, zrezygnowano z pierwotnych planów umieszczenia odwołań do zasady pomocniczości i doktryny marginesu uznania w tekście Konwencji. Jednak fakt iż oba pojęcia zostaną uwzględnione w preambule Konwencji, z pominięciem innych równie ważnych zasad wypracowanych w orzecznictwie ETPCz, takich jak np. zasada proporcjonalności, zakaz naruszania istoty prawa, czy też nakaz interpretowania Konwencji jako „żyjącego instrumentu", budzi uzasadniony sprzeciw. Wpisując zasadę pomocniczości i doktrynę marginesu uznania w tekst preambuły, państwa członkowskie powinny mieć na uwadze iż zasady te realizują swoją funkcję przede wszystkim w orzecznictwie ETPCz i niewskazane byłoby nadawanie im zbyt sztywnego znaczenia niezależnego od bogatego orzecznictwa Trybunału.

Wątpliwości budzi także skrócenia do czterech miesięcy czasu na wniesienie sprawy do ETPCz. Może to bowiem znacząco ograniczyć prawo do skargi indywidualnej, w szczególności w krajach, w których dostęp do pomocy prawnej i niezbędnej technologii jest utrudniony, a poczta działa opieszale. Skróceniu czasu na dopuszczalność wniesienia skargi powinno towarzyszysz wzmocnienie narodowych gwarancji procesowych, tak aby zrekompensować tę jawnie niekorzystną zmianę.

Kolejny, 16 Protokół

Zgodnie z opublikowanym planem działania do 15 kwietnia 2013 r. ma także powstać projekt protokołu nr 16 do EKPC, który będzie dotyczyć opinii doradczych. Będzie to protokół dodatkowy, co oznacza że jego wejście w życie nie będzie wymagać ratyfikacji przez wszystkie państwa.

Na podstawie postanowień protokołu 16 ETPCz ma uzyskać możliwość wydawania opinii doradczych na prośbę sądów krajowych. Kształt tejże instytucji nie został wcześniej sprecyzowany, a deklaracja z Brighton zawiera jedynie bardzo ogólne wskazania odnośnie tego, co powinno znaleźć się w dokumencie dotyczącym nowych kompetencji Trybunału.  Zgodnie z tekstem Deklaracji, opinie odnośnie interpretacji Konwencji mają być sporządzone na prośbę krajowego organu, wystosowaną w kontekście konkretnej sprawy. Podkreślono ponadto, że opinie nie powinny mieć wiążącego charakteru wobec innych państw niż państwo skąd pochodzi prośba o sporządzenie interpretacji.

Opinie doradcze wydawane przez ETPCz mogą pomóc sądom krajowym w formułowaniu orzeczeń zgodnych ze standardami Strasburskimi oraz przyczynić się do lepszej implementacji orzeczeń ETPCz. Celem opinii doradczych miałoby być zapobieżenie naruszeniu, lub jego naprawienie jeszcze na szczeblu krajowym, a także przeciwdziałanie wpływowi do ETPCz znaczącej liczby spraw o powtarzalnym charakterze.

Jak powinny wyglądać opinie doradcze?

Konstrukcja opinii doradczych nawiązuje do procedury pytań prejudycjalnych, które sądy krajowe mogą kierować do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Procedura orzeczeń wstępnych wydawanych przez TSUE przyczyniła się do prawidłowej wykładni i stosowania prawa, dała bowiem sądom krajowym możliwość weryfikowania prawa krajowego i praktyki jego stosowania w kontekście prawa unijnego. Dzięki niej sądy krajowe stały się partnerami trybunału międzynarodowego. Funkcjonowanie pytań prejudycjalnych będzie zapewne stanowić istotny punkt odniesienia dla twórców protokołu 16.

W przypadku opinii doradczych wydawanych przez ETPCz należy zachować szczególną ostrożność, tak aby odwołanie do Trybunału w Strasburgu nie skutkowało niepotrzebnym wydłużaniem postępowań krajowych. W tym celu należy zadbać o wprowadzenie odpowiednich terminów. Jak sugerowały organizacje pozarządowe w trakcie negocjacji deklaracji z Brighton, opinie powinny być wydawane przez ETPCz tylko w najważniejszych sprawach, które będą miały wpływ na stosowanie Konwencji. To od Trybunału powinno zależeć, czy zdecyduje się na zabranie głosu. Aby nie obciążać pracą Wielkiej Izby, 5 sędziów mogłoby dostać możliwość „przedsądu", decydowania o przyjęciu pytania sądu narodowego. Decyzjom odmownym powinno jednak towarzyszyć uzasadnienie. Kształt Protokołu 16 przesądzi także o tym, czy uprawnienie do kierowania do ETPCz wniosków o wydanie opinii będą miały wszystkie sądy, czy jak postulują znaczące organizacje pozarządowe, tylko sądy, od których decyzji nie ma odwołania.

Pytania kierowane do ETPCz muszą być wystarczająco precyzyjne tak aby uzyskana odpowiedź w jak największym stopniu mogła być przełożona na praktykę stosowania przepisów Konwencji. Niezmiernie istotne jest także zagwarantowanie udziału w procedurze wydawania opinii doradczych zainteresowanym stronom, prawnikom i organizacjom pozarządowym, które muszą mieć zagwarantowaną możliwość interwencji niezależnie od tego czy uczestniczyli w postępowaniu krajowym. W przypadku pytań o znaczeniu ogólnym, wykraczającym poza kontekst krajowy, należy także zagwarantować możliwość interwencji innych państw. Ważne jest także uczynienie opinii doradczych w jak największym stopniu wiążącymi. Powinno to dotyczyć nie tylko sprawy, w której opinia została wydana, lecz kształtować pewien standard interpretacyjny stosowany w innych, podobnych sprawach. Wydanie opinii doradczej nie może także stanowić przeszkody do złożenia w przyszłości przez stronę skargi indywidualnej do ETPCz - w każdym przypadku, także wtedy, kiedy sąd krajowy poprosił ETPCz o wydanie opinii doradczej, jednostka, po wyczerpaniu drogi krajowej, powinna zachować możliwość skierowania swojej sprawy do Strasburga.

Dodatkowe działania

Inne działania uwzględnione w planie opracowanym przez Komitet Sterujący ds. Praw Człowieka Rady Europy to między innymi przygotowanie, do końca 2012 r., raportów zawierających analizę dotychczasowych działań reformatorskich, w tym omówienie konsekwencji przyjęcia protokołu 14 do Konwencji.

Protokół 14 wszedł w życie 1 czerwca 2010 r. przekazując kompetencje do oceny spraw niedopuszczalnych jednemu sędziemu (wcześniej tego typu decyzje podejmowane były w składzie 3 sędziów) oraz wprowadzając 3 osobowy skład sędziowski do oceny spraw powtarzalnych, w których istnieje ugruntowana linia orzecznicza. Protokół 14 wprowadził również dodatkowe kryterium dopuszczalności w postaci „znaczącego uszczerbku" dla skarżącego. Kryterium to jest jednak stosowane sporadycznie przez ETPCz przy ocenie spraw.

Ponieważ Protokół 14 obowiązuje zaledwie od dwóch lat, skutki jego wprowadzenia nie zostały jeszcze w pełni ocenione. Sam Trybunał podczas negocjacji deklaracji z Brighton, w odpowiedzi na plany wprowadzenia ograniczeń dostępności skargi indywidulanej promowane m.in. przez rządy Wielkiej Brytanii i Rosji,  postulował wstrzymanie poważnych prac reformatorskich do czasu oceny skutków przyjęcia protokołu dodatkowego.

Do 15 października 2013 r. ma także zostać opracowany zbiór dobrych praktyk w zakresie środków odwoławczych przewidzianych prawem wewnętrznym, a także wnioski i propozycje działań mających na celu usprawnienie funkcjonowania Trybunału, w tym zmniejszenie ilości powtarzalnych spraw zidentyfikowanych przez Trybunał, zwiększenie liczby sędziów w Trybunale, a także wprowadzenie skuteczniejszych środków w odniesieniu do państw, które nie wdrażają terminowo wyroków Trybunału. Na połowę marca 2015 r. zaplanowano między innymi przygotowanie raportu zawierającego opinie i propozycje dotyczące przyszłości systemu EKPC.