Reforma orzecznictwa, która wchodzi w życie etapami (pierwsze ważne zmiany obowiązują już od kwietnia br.), ma na celu poprawę sytuacji związanej ze stanem zatrudnienia lekarzy orzeczników w ZUS. Jednym z rozwiązań przewidzianych w ustawie jest dopuszczenie do orzekania m.in. pielęgniarek i fizjoterapeutów. Na etapie prac pojawiały się obawy dotyczące rzetelności orzeczeń przez nich wydawanych. Czy słusznie?
Dariusz Lachman, naczelny lekarz ZUS: Na początku przypomnę tylko, że mamy do czynienia z największą zmianą w systemie orzecznictwa od blisko 30 lat. Ostatnie kompleksowe modyfikacje ustawowe zostały wprowadzone pod koniec lat 90. Od tamtego czasu nie było tak dużej reformy.
Prace nad ustawą były podyktowane przede wszystkim potrzebą wprowadzenia rozwiązań, które pozwolą na zwiększenie zatrudnienia kadry orzekającej w Zakładzie. W konsekwencji utrzymującego się od kilku lat systematycznego spadku liczby lekarzy orzeczników bywa, że osoby ubezpieczone dłużej czekają na rozstrzygnięcia spraw uzależnionych od wydania orzeczenia. Powoduje to niezadowolenie, skargi i liczne pytania kierowane do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Ponieważ nie było widać realnego rozwiązania tego problemu, przygotowanie nowej ustawy stało się konieczne.
Jeśli chodzi o dopuszczenie do orzekania pielęgniarek i fizjoterapeutów, zostało ono potraktowane jako forma wsparcia dla zadań realizowanych przez lekarzy. Nawet jeśli dzięki nowym przepisom uda się zwiększyć zatrudnienie lekarzy, nie należy zakładać, że ich liczba będzie wystarczająca do obsługi wszystkich spraw.
Między innymi dlatego zdecydowano o włączeniu do systemu specjalistów w dziedzinie pielęgniarstwa i fizjoterapii. Będą oni zajmować się wyłącznie określonymi kategoriami spraw, w których posiadają odpowiednie kompetencje.
W przypadku pielęgniarek chodzi o orzekanie o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Kluczowe znaczenie ma tutaj ustalenie, czy ze względu na stan zdrowia osoba orzekana jest zdolna do samodzielnego funkcjonowania. Nie wymaga to tak szczegółowej analizy schorzeń jak w sprawach rentowych.
Pielęgniarki wykonują podobne oceny na co dzień. Dokumentacja, którą sporządzały w placówkach systemu ochrony zdrowia była dotychczas często wykorzystywana przez lekarzy orzeczników, dlatego uznano, że mogą one samodzielnie wykonywać tego rodzaju oceny.
Z kolei fizjoterapeuci będą zajmować się sprawami związanymi z wydawaniem orzeczeń w sprawach związanych ze skierowaniem na rehabilitację w ramach prewencji rentowej prowadzonej przez ZUS. Skoro to właśnie oni realizują proces rehabilitacji, mogą również oceniać zasadność kierowania na takie świadczenia. Dzięki temu część obowiązków zostanie zdjęta z lekarzy orzeczników, których nadal brakuje.
Czytaj więcej
Po raz kolejny potwierdza się, że do zatrzymania negatywnych tendencji demograficznych w Polsce potrzebny byłby znacznie większy napływ obcokrajowc...
Czy obserwują państwo zainteresowanie ze strony tych grup zawodowych?
Dariusz Lachman: Nawiązaliśmy współpracę z Naczelną Izbą Pielęgniarek i Położnych oraz Krajową Izbą Fizjoterapeutów. Informacje o nowych możliwościach zatrudnienia zostały opublikowane zarówno przez te podmioty, jak i przez ZUS. Zainteresowanie jest spore. Oczywiście nie wszyscy kandydaci spełniają wymagania ustawowe, jednak liczba zgłoszeń jest satysfakcjonująca.
Według obecnych założeń potrzebnych będzie około 50 pielęgniarek i około 20 fizjoterapeutów w skali kraju (w przeliczeniu na pełne etaty). Tymczasem zgłosiło się już ponad 150 pielęgniarek, a w przypadku fizjoterapeutów chęć zadeklarowało ponad 80 kandydatów.
Oczywiście są to szacunki oparte na obecnej liczbie spraw. Jeśli zapotrzebowanie wzrośnie, liczba potrzebnych specjalistów również będzie większa.
Rozumiem jednak, że główne sprawy dotyczące np. rent nadal pozostaną w gestii lekarzy?
Dariusz Lachman: Tak. W sprawach rentowych nadal będą orzekać wyłącznie lekarze. I właśnie tutaj pojawia się jedna z najważniejszych zmian.
Od 1998 r. orzekać mogli wyłącznie lekarze posiadający tytuł specjalisty. Reforma przewiduje możliwość zatrudniania również lekarzy bez specjalizacji, ponieważ niedobory kadrowe są bardzo duże.
Tacy lekarze będą jednak musieli spełniać określone warunki. Jeśli nie posiadają specjalizacji, muszą mieć co najmniej pięć lat doświadczenia zawodowego. Jeśli są w trakcie specjalizacji, muszą ukończyć pierwszy moduł lub – w przypadku specjalizacji jednolitej – odbyć co najmniej trzy lata szkolenia. Będą oni mogli orzekać wyłącznie w pierwszej instancji.
Czy osoby bez specjalizacji będą w państwa ocenie wystarczająco kompetentne?
Dariusz Lachman: Jeżeli chodzi o lekarzy bez specjalizacji, przed rozpoczęciem pracy przejdą odpowiednie szkolenia. Ich działalność będzie również podlegała szczególnemu nadzorowi ze strony głównych lekarzy orzeczników i ich zastępców.
W początkowym okresie ich orzeczenia będą dokładnie monitorowane. Jeśli pojawią się problemy, współpraca może zostać zakończona. Zakładamy jednak, że odpowiednie przygotowanie pozwoli im skutecznie wykonywać powierzone zadania.
Jak długo obecnie czeka się na wydanie orzeczenia?
Dariusz Lachman: To zależy od oddziału i liczby dostępnych lekarzy orzeczników. W niektórych jednostkach procedura przebiega szybciej, w innych czas oczekiwania jest dłuższy. Średni czas oczekiwania wynosi 38 dni.
Liczymy jednak, że sytuacja poprawi się dzięki kolejnym zmianom przewidzianym w reformie. Od 1 stycznia 2027 r. możliwe będzie też przeprowadzanie e-wizyt w postępowaniu orzeczniczym. Decyzję o skorzystaniu z takiej formy badania będzie podejmował główny lekarz orzecznik po analizie dokumentacji medycznej i charakteru schorzenia. W wielu przypadkach orzeczenie będzie mogło zostać wydane na podstawie dokumentacji oraz wywiadu przeprowadzonego za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Czytaj więcej
Pracodawcy i związkowcy są zgodni: szczególnie przepisy odnoszące się do podstawy zatrudnienia stażystów są niejasne i budzą wątpliwości interpreta...
To przejdźmy teraz do zmiany, która – mam wrażenie – może wywołać prawdziwą rewolucję. Chodzi o sytuację, w której ubezpieczony pracuje u jednego pracodawcy, a u drugiego przebywa na zwolnieniu lekarskim. Jak ZUS chce sobie z tym poradzić?
Urszula Juszczyk, dyrektor Departamentu Zasiłków ZUS: Może zacznę od pierwszego etapu reformy, który również dotyczy kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy i obowiązuje już od 13 kwietnia. Zmiany te modyfikują podejście do kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy, ale przede wszystkim doprecyzowują i rozszerzają mechanizmy kontroli. Bowiem do przepisów ustawy „przeniesiono” to, co przez ponad 25 lat ukształtowała linia orzecznicza. W przepisach pojawiły się pojęcia pracy zarobkowej, aktywności niezgodnej z celem zwolnienia, czynności incydentalnych oraz czynności dnia codziennego. Ta zmiana jest jak najbardziej pozytywna.
Co prawda są to nadal pojęcia nieostre, ale wprowadzają ogólny zarys tego, jakie czynności ubezpieczony może wykonywać w czasie orzeczonej niezdolności do pracy, a jakich nie powinien podejmować.
Przede wszystkim uregulowano kwestię czynności dnia codziennego. I tak, np. wyjście do apteki czy sklepu po codzienne zakupy, nie jest już przez ZUS kwestionowane jako niewłaściwe wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego od pracy.
Podobnie jest z czynnościami incydentalnymi, których podjęcia w okresie zwolnienia od pracy wymagały istotne okoliczności. Chodzi np. o działania ubezpieczonego, który wysłał jednego maila albo wiadomość w Librusie do rodziców uczniów. Po zmianach nie zostanie to uznane za niewłaściwie wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego od pracy.
Natomiast zmiana, która wejdzie w życie 1 stycznia 2027 r., rodzi już dużo wątpliwości. Przepis wprost mówi, że jeżeli ubezpieczony podlega ubezpieczeniom społecznym z co najmniej dwóch tytułów, to na jego żądanie lekarz będzie mógł wystawić zwolnienie tylko dla jednego z nich. ZUS wysłał szereg zapytań do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w kwestii doprecyzowania stosowania przedmiotowych regulacji, gdyż są one niejasne. Natomiast sprawa nie dotyczy tylko ZUS-u, lecz także płatników składek. Bowiem do przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień od pracy uprawiony jest ZUS, jak również płatnicy zgłaszający do ubezpieczenia chorobowego powyżej 20 ubezpieczonych.
Jakie to wątpliwości?
Urszula Juszczyk: Po pierwsze, nie zostało doprecyzowane, kto i na podstawie jakich kryteriów będzie oceniać, czy praca z danego tytułu może być wykonywana przez ubezpieczonego.
Ponadto ubezpieczony ma obowiązek poinformować drugiego płatnika o tym, że u pierwszego ma orzeczoną niezdolność do pracy. Przepisy nie przewidują jednak żadnych sankcji za jego niewykonanie ani nie określają formy, w jakiej taka informacja ma zostać przekazana. Tu pojawia się kolejny problem, tj. prawidłowego ustalenia jednego okresu zasiłkowego, bowiem drugi płatnik powinien uwzględnić okres orzeczonej niezdolności do pracy u pierwszego płatnika, przy ustalaniu jednego okresu zasiłkowego. Jednak należy podkreślić, że płatnik składek wypłacający zasiłki, u którego pracownik będzie wykonywał pracę w okresie niezdolności do pracy, z wyjątkiem informacji o wystawionym zwolnieniu od pracy z innego tytułu (o ile otrzyma ją od ubezpieczonego), nie będzie posiadał informacji o tym, że okres niezdolności do pracy wynikający z zaświadczenia lekarskiego jest czy nie jest wliczany do okresu zasiłkowego.
Problem dotyczy także świadczenia rehabilitacyjnego, które – mówiąc potocznie – jest przedłużeniem zasiłku chorobowego. Powstaje pytanie, czy również w tym przypadku powinno obowiązywać jedno świadczenie rehabilitacyjne oraz czy możliwa będzie sytuacja, w której u jednego płatnika ubezpieczony będzie pobierał jeszcze zasiłek chorobowy, a u drugiego już świadczenie rehabilitacyjne.
Jednak abstrahując od powyższych wątpliwości, należy zaznaczyć, że z drugiej strony omawiana zmiana może przynieść również korzyści. Bowiem obecnie zdarzają się sytuacje, w których pracownik nie może wykonywać jednej pracy, ale ze względu na jej charakter mógłby wykonywać inną, np. tłumacz, który nie może brać udziału w konferencji, ze względu na zapalenie krtani, ale mógłby dokonywać tłumaczenia online. W obecnych realiach rynku pracy nieobecności pracowników stanowią dla pracodawców istotny problem. Jeżeli więc pracownik, mimo zwolnienia lekarskiego, byłby zdolny do wykonywania określonych obowiązków, nowe rozwiązania mogą okazać się korzystne także dla pracodawców.
Czytaj więcej:
Partnerzy społeczni twierdzą, że projekt o równości płac udało się poprawić. Nadal jednak jest bardzo skomplikowany.
Pro
Niedawno resort rodziny ogłosił plan zmian dotyczących zasiłku opiekuńczego, w tym jego wydłużenia dla rodzin wychowujących ciężko chore dzieci. Czy z państwa praktyki wynika, że istnieje potrzeba wydłużenia tego świadczenia dla tej grupy? I co osobami starszymi?
Urszula Juszczyk: Znamy jedynie założenia przedstawione przez panią minister w mediach. Zgodnie z tymi zapowiedziami od 1 stycznia ma zostać wydłużony zasiłek opiekuńczy do 120 dni dla rodziców dzieci chorych onkologicznie, przewlekle chorych. W mojej opinii to dobra zmiana. Trzeba pamiętać, że wymiar tego zasiłku nie był zmieniany od 1999 r. Wszyscy wiemy, że choroba onkologiczna nie jest przeziębieniem czy grypą, które mijają po kilku dniach. W takich sytuacjach rodzice często muszą sprawować długotrwałą opiekę nad dzieckiem, dlatego dodatkowe wsparcie jest jak najbardziej potrzebne.
Uważam również, że warto rozważyć wydłużenie zasiłku opiekuńczego przysługującego z tytułu opieki nad chorym członkiem rodziny, w tym nad seniorami. W ich przypadku również bardzo często mamy do czynienia nie z krótkotrwałą niedyspozycją, lecz z przewlekłymi schorzeniami wymagającymi długotrwałej opieki. Obecny wymiar zasiłku, wynoszący 14 dni, bywa w takich sytuacjach niewystarczający.
Co roku ZUS publikuje raporty dotyczące absencji chorobowej. Jedna rzecz wydaje się niezmienna – liczba zwolnień lekarskich i dni absencji stale rośnie. Wzrasta też liczba zwolnień jednodniowych. Patrząc na te dane można odnieść wrażenie, że jesteśmy bardzo schorowanym społeczeństwem. Czy tak rzeczywiście jest? A może to nieuzasadnione zwolnienia?
Dariusz Lachman: Z mojego doświadczenia jako lekarza praktykującego wynika, że część zwolnień jednodniowych jest całkowicie uzasadniona. Często są one wystawiane na czas wykonania badań diagnostycznych, które wymagają wcześniejszego przygotowania lub zajmują znaczną część dnia. Są też schorzenia, takie jak ciężkie migreny czy stany po napadzie padaczkowym, które mogą powodować krótkotrwałą nieobecność w pracy. W takich przypadkach jednodniowe lub dwudniowe zwolnienie jest jak najbardziej uzasadnione medycznie.
Jeżeli chodzi o ogólny wzrost liczby zwolnień, moim zdaniem jest on w dużej mierze związany z funkcjonowaniem systemu ochrony zdrowia. Tam, gdzie pacjent może szybko uzyskać konsultację specjalistyczną, wykonać badania i rozpocząć leczenie, absencje zwykle są krótsze.
Jeżeli natomiast pacjent długo czeka na diagnostykę lub terapię, zwolnienia się wydłużają. Zdarza się również, że po wyczerpaniu okresu zasiłkowego konieczne jest przyznanie świadczenia rehabilitacyjnego, ponieważ proces leczenia nadal trwa.
Oczywiście zawsze istnieje pewien odsetek nadużyć i nasze kontrole to potwierdzają. Jest to jednak zjawisko obecne we wszystkich krajach. W mojej ocenie głównym powodem wzrostu liczby zwolnień pozostają problemy z dostępnością świadczeń zdrowotnych.
Urszula Juszczyk: Patrzę na tę kwestię przede wszystkim z perspektywy kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich. Rzeczywiście obserwujemy, że jednodniowe zaświadczenia lekarskie bardzo często przypadają na piątki lub poniedziałki. Potocznie mówi się o „mostkowaniu weekendu” i w praktyce takie przypadki występują.
Między 2024 a 2025 rokiem liczba jednodniowych zaświadczeń lekarskich wzrosła z około 1,7 mln do około 1,8 mln. Jednocześnie całkowita liczba zaświadczeń lekarskich wzrastała znacznie wolniej – z około 27,4 mln do 27,5 mln. Oznacza to, że dynamika wzrostu jednodniowych zwolnień jest wyraźnie większa. Moim zdaniem ich liczba jest zbyt wysoka.
W debacie publicznej pojawiają się propozycje ograniczenia wysokości świadczeń za pierwsze dni zwolnienia. Czy to mogłoby ograniczyć nieprawidłowości?
Urszula Juszczyk: Faktycznie, takie rozwiązanie pojawia się wśród propozycji ograniczenia zaświadczeń jednodniowych, m.in. pojawiały się rozwiązania zakładające obniżenie świadczenia za pierwsze dni zwolnienia lub jego wypłatę dopiero od określonego dnia orzeczonej niezdolności do pracy. W mojej opinii, takie rozwiązania mogłyby ograniczyć liczbę zwolnień wykorzystywanych niezgodnie z ich celem, które są również bardzo trudne do skontrolowania.
Czytaj więcej
Rząd chce usunąć wieloletnią niesprawiedliwość w przepisach dotyczących funkcjonariuszy Służby Celnej oraz Służby Celno-Skarbowej, którzy po latach...
W górę poszybowała też liczba zwolnień związanych ze zdrowiem psychicznym. Jak państwo oceniają tę sytuację?
Dariusz Lachman: Warto podkreślić, że nie jest to wyłącznie polski problem. W maju gościliśmy w ZUS przedstawicieli systemu orzeczniczego z Belgii i oni również zwracali uwagę na wzrost liczby zwolnień psychiatrycznych. Podobne sygnały otrzymujemy także z innych krajów Unii Europejskiej.
Przyczyn tego zjawiska jest wiele. Po pierwsze, znacząco zwiększył się dostęp do opieki psychiatrycznej i nowoczesnych metod leczenia. Jeszcze kilkadziesiąt lat temu wizyta u psychiatry była społecznie stygmatyzowana. Dziś jest traktowana podobnie jak konsultacja u każdego innego specjalisty.
Po drugie, obserwujemy, że zwolnienia psychiatryczne bywają wystawiane również przy mniej nasilonych objawach. To jedna z przyczyn wzrostu ich liczby.
Nie można też pomijać zmian społecznych i kulturowych. Współczesne społeczeństwo inaczej reaguje na stres niż kilkadziesiąt lat temu.
Urszula Juszczyk: Moim zdaniem problem wymaga szerszej dyskusji i być może zmian systemowych.
Z jednej strony rzeczywiście wzrosła świadomość dotycząca zdrowia psychicznego i więcej osób korzysta z pomocy specjalistów. Z drugiej strony zwolnienia psychiatryczne są trudniejsze do zweryfikowania niż wiele innych rodzajów niezdolności do pracy.
W efekcie pojawiają się obawy dotyczące nadużyć. Trudno dziś jednoznacznie ocenić, jaka część wzrostu liczby zwolnień wynika z rzeczywistych problemów zdrowotnych, a jaka z łatwiejszego dostępu do tego rodzaju świadczeń.
Czytaj więcej
W 2025 r. z tytułu zaburzeń psychicznych i zaburzeń zachowania zostało wystawionych 1,8 mln zaświadczeń lekarskich na łączną liczbę 34,1 mln dni ab...
To wszystko dosyć mocno obciąża fundusz chorobowy. Jak wygląda jego obecna sytuacja?
Urszula Juszczyk: Fundusz od wielu lat pozostaje deficytowy. Liczba zwolnień lekarskich rośnie, podobnie jak wynagrodzenia i wysokość wypłacanych świadczeń.
Jednocześnie składka na ubezpieczenie chorobowe od lat pozostaje na tym samym poziomie – 2,45 proc. W praktyce oznacza to, że wpływy z niej nie nadążają za rosnącymi wydatkami.
Ewentualne podnoszenie składki byłoby jednak rozwiązaniem bardzo niepopularnym społecznie. Natomiast potrzeba zmian ewidentnie istnieje.
Zastanawia mnie również spadek liczby rent z tytułu niezdolności do pracy. Eksperci przedstawiają różne wyjaśnienia, ale chciałabym poznać państwa opinię.
Dariusz Lachman: Liczba nowo przyznawanych rent utrzymuje się od kilku lat na zbliżonym poziomie – około 40 tys. rocznie. Spadek dotyczy natomiast ogólnej liczby osób pobierających to świadczenie.
Może to wynikać z kilku czynników. Po pierwsze, społeczeństwo się starzeje, a część osób pobierających renty przechodzi na emerytury.
Po drugie, zmienia się struktura zatrudnienia. Coraz więcej osób pracuje na podstawie umów cywilnoprawnych, co również wpływa na statystyki.
Znaczenie ma także rozwój medycyny. W wielu chorobach pojawiły się nowoczesne programy lekowe, które pozwalają pacjentom dłużej zachować aktywność zawodową.
Dobrym przykładem jest stwardnienie rozsiane. Wprowadzenie nowoczesnych terapii immunomodulujących wyraźnie zmniejszyło liczbę rent przyznawanych z tego powodu. Chorzy nadal wymagają leczenia, ale częściej pozostają aktywni zawodowo.
Kiedyś dużo mówiło się o dużej reformie orzecznictwa, obejmującej również system orzekania o niepełnosprawności i niezdolności do pracy. Obecnie funkcjonuje wiele różnych rodzajów orzeczeń wydawanych do różnych celów. Tymczasem nowelizacja, o której rozmawialiśmy w ogóle się do tego nie odnosi.
Dariusz Lachman: Założenia obecnej reformy nie odnosiły się do innych systemów orzecznictwa. Nawet na etapie prac nad projektem nie prowadzono dyskusji w tym kierunku.
Skoncentrowano się natomiast na usprawnieniu całego systemu orzecznictwa funkcjonującego wewnątrz ZUS-u, głównie ze względu na problemy, o których wspominałem wcześniej, czyli wydłużający się czas oczekiwania na orzeczenia oraz niedobór lekarzy orzeczników.
Trzeba pamiętać, że w Polsce funkcjonuje stosunkowo wiele systemów orzeczniczych. Oprócz systemu orzekania o stopniu niepełnosprawności, za który odpowiadają powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, istnieją również odrębne systemy funkcjonujące w różnych służbach i instytucjach.
Własne systemy orzecznicze posiadają między innymi wojsko, policja, Państwowa Straż Pożarna oraz inne służby podległe ministrowi spraw wewnętrznych i administracji, a także ministrowi sprawiedliwości.
Ponadto mamy jeszcze system funkcjonujący w KRUS-ie. Tam również obowiązują odrębne przepisy i nieco inne zasady orzekania.
W przeszłości były podejmowane próby stworzenia jednego systemu orzeczniczego. Dokładnie rzecz biorąc, w 2017 r. powołano międzyresortowy zespół do spraw opracowania systemu orzekania o niepełnosprawności oraz niezdolności do pracy, którego celem było wypracowanie rozwiązań w tym zakresie.
Czytaj więcej
Wiele mocnych komentarzy dotyczących projektu o dofinansowaniu do składek artystów brzmi efektownie głównie dlatego, że osoby je wygłaszające nie z...
A czy pana zdaniem takie ujednolicenie systemu jest potrzebne?
Dariusz Lachman: To złożona kwestia. Wszystkie wymienione przeze mnie instytucje mają własne systemy orzecznicze i realizują swoje zadania zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Rzeczywiście można byłoby się zastanowić nad możliwymi rozwiązaniami. Sam pracowałem kiedyś w systemie orzecznictwa podległym MSWiA. Mogę powiedzieć, że obowiązujące tam zasady znacząco różnią się od tych stosowanych wobec pracowników cywilnych. W przypadku funkcjonariuszy ocenia się zdolność do pełnienia służby, uwzględniając jej przebieg oraz charakter wykonywanych obowiązków. Często analizowane są informacje o charakterze poufnym. Jest to więc zupełnie inny system, uwzględniający specyfikę zawodów wymagających gotowości do służby przez całą dobę.
Najbardziej zbliżone do siebie pod kątem zasad orzekania dla celów świadczeń są systemy funkcjonujące w ZUS-ie i KRUS-ie, ale rozwiązania odnośnie możliwości integracji różnych systemów – są to już decyzje podejmowane na szczeblu rządowym.
Rozmawiała: Paulina Szewioła
