Pytania o deregulację, czyli jak otwierać zawody

Dyskurs toczony jest w formule czarno-białej. Z jednej strony większość polityków i publicystów jest za deregulacją, z drugiej strony przedstawiciele zawodów objętych „listą deregulacyjną" są jednoznacznie przeciw.  Tymczasem problem nie jest wcale tak prosty i dający się jednoznacznie rozstrzygnąć, jakby mogło się wydawać. Powierzchowność dyskusji wynika przede wszystkim z traktowania deregulacji en block, tak jakby sprawa nie wyglądała odmiennie w przypadku poszczególnych „deregulowanych" zawodów.

Przez deregulację należy rozumieć, jak się wydaje, całkowite zniesienie (deregulacja całkowita) lub ograniczenie (deregulacja częściowa) prawnych przesłanek koniecznych do spełnienia, by uzyskać prawo wykonywania danego zawodu. Uzasadnieniem dla deregulacji ma być ułatwienie dostępu do deregulowanych zawodów osobom, które nie spełniają obecnie obowiązujących przesłanek do ich wykonywania. Ma to według rozmaitych wyliczeń zmniejszyć bezrobocie. Powołuje się także argument, jakoby nasz kraj należał do najmniej liberalnych na świecie, posiadając podobno najwięcej regulacji prawnych, bowiem dla przeszło 300 zawodów.

Zasadność otwierania zawodów powinno się ustalać nie zbiorowo, ale w odniesieniu do poszczególnych profesji

Jak wspomniałem, zasadność deregulacji powinno się ustalać nie zbiorowo, ale w odniesieniu do poszczególnych zawodów. Trudno jest dyskutować, jednocześnie używając tych samych argumentów o deregulacji zawodu np. adwokata i zawodu instruktora narciarskiego. Nie posiadam wystarczającej wiedzy, by wypowiadać się kompleksowo o wszystkich zawodach objętych „listą deregulacyjną". Przedstawię jednak kilka uwag w odniesieniu do kilku profesji, o których funkcjonowaniu mogę się wypowiedzieć.

Deregulacja w odniesieniu do zawodu adwokata i radcy prawnego już się de facto odbyła. Polegała na znacznym ułatwieniu dostępu do tego zawodu dla osób niepowiązanych (w szczególności rodzinnie) z którąś z korporacji zawodowych. Odbyło się to poprzez zmianę reguł naboru na aplikację i samego egzaminu zawodowego (zarówno egzamin wstępny, jak i końcowy przeprowadza państwowa komisja, w której przedstawiciele zainteresowanych samorządów stanowią mniejszość). Daje to gwarancję równego dostępu na aplikację i do zawodu dla wszystkich, którzy wykażą się odpowiednią wiedzą. Dodatkowo ułatwiono dostęp do zawodu poprzez umożliwienie wpisu na listę adwokatów (radców prawnych) przedstawicielom innych zawodów prawniczych i zdawania egzaminu zawodowego bez odbywania aplikacji (dla osób, które co najmniej pięć lat „stosowały prawo"). Ta ostatnia możliwość już teraz wzbudza uzasadnione kontrowersje. Pojęcie „stosowania prawa" jest zbyt nieostre. O ile można się zgodzić, że osoba, która przez pięć lat była asystentem adwokata lub sędziego, posiada odpowiednią praktykę „zwalniającą" ją z konieczności odbycia aplikacji, o tyle np. urzędnik w urzędzie gminy zajmujący się przez pięć lat jakimś wąskim wycinkiem prawa administracyjnego (np. prawem budowlanym) z pewnością nie posiada odpowiedniej praktyki, by po zdanym egzaminie wykonywać zawód adwokata. Pomysł skrócenia wymaganej praktyki ułatwi zatem dostęp do zawodu osobom jeszcze mniej kompetentnym. Niedawny, opisywany także w „Rz" z 19.03.2012 przypadek odpowiedzialności adwokata wobec klienta z tytułu szkody wywołanej błędem zawodowym może być tylko wierzchołkiem góry lodowej. Błędny jest też pomysł likwidacji części pisemnej egzaminu zawodowego. Egzamin pisemny weryfikuje wiedzę w sposób obiektywny i sprawdzalny. Egzamin ustny jest także potrzebny, ale z natury rzeczy ocenianie jego wyniku jest subiektywne, a sam wynik trudny do zweryfikowania.

Otwarcie notariatu

Duże wątpliwości wzbudzają też pomysły deregulacyjne w odniesieniu do zawodu notariusza. Skrócenie praktyki „stosowania prawa" jako przesłanki dla przystąpienia do egzaminu notarialnego należy ocenić podobnie negatywnie jak w przypadku adwokatów i radców prawnych. Za wysoce kontrowersyjne należy uznać zwolnienie z egzaminu notarialnego komorników wykonujących zawód przez trzy lata. Z całym szacunkiem dla środowiska komorników, wśród których jest wielu znakomitych procesualistów, także ze stopniami naukowymi, jednak w zawodzie komornika stosuje się niemal wyłącznie przepisy k.p.c. o postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Wiedza ta jest niemal całkowicie nieprzydatna dla notariusza, który przede wszystkim powinien posiadać wiedzę z zakresu prawa rzeczowego, a także innych dziedzin prawa, które przewidują dla oznaczonych czynności formę aktu notarialnego (np. prawo spółek).

Niepokój z innych powodów wzbudza zamiar niemal pełnego „uwolnienia" zawodu pracownika ochrony fizycznej (zwanego potocznie ochroniarzem). Zniesienie obowiązku odbycia kursu, zdania egzaminu i uzyskania licencji rodzi realne niebezpieczeństwo, że dostęp do tego zawodu uzyskają osoby o wątpliwej reputacji, także osoby związane ze środowiskami przestępczymi, które niekiedy żyją z proponowania i wymuszania „opłat za ochronę". Grozi to zatarciem granicy pomiędzy uczciwą działalnością gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia a działalnością przestępczą.

Wątpliwości wzbudza deregulacja zawodu trenera i instruktora sportu. W zasadzie zawód ten będzie mógł wykonywać każdy, komu wydaje się, że posiada wiedzę w zakresie danej dziedziny sportu, gdyż rzeczywistego stanu tej wiedzy nikt nie będzie weryfikował.

Jak widać na przedstawionych przykładach, nie sposób jest dyskutować o deregulacji ogólnie. Deregulacja każdego zawodu powinna być oceniana indywidualnie, gdyż przeciw niej przemawiają różnorodne argumenty związane ściśle ze specyfiką branży. Jest jeden zasadniczy argument przemawiający za deregulacją w ogólności: ułatwienie dostępu do zawodu. Ale kontrargumenty są już całkowicie różne. Różne są też czynniki ryzyka związane z deregulacją, które należy położyć na szali i porównać z korzyściami. Gdyby minister sprawiedliwości zamierzał np. dokonać deregulacji zawodu lekarza medycyny poprzez zniesienie obowiązku zdania egzaminu zawodowego i ukończenia studiów wyższych, chyba nikt nie miałby wątpliwości, że taki pomysł jest szalony. Z kolei można założyć, że deregulacja zawodu taksówkarza nie spowoduje katastrofy. Jednak pomiędzy tymi skrajnymi przykładami są zawody, w których ocena deregulacji jest znacznie bardziej skomplikowana. Konieczna jest zatem publiczna debata z udziałem ekspertów, przedstawicieli zainteresowanych zawodów, która pozwoli rzetelnie ocenić znaczenie i siłę argumentów za i przeciw, zamiast sporządzać arbitralną „listę deregulacyjną" i dyskutować o deregulacji abstrakcyjnej.

Przynależność do samorządu

Na zakończenie należy wspomnieć o jeszcze jednej ważnej, być może najważniejszej, sprawie związanej z deregulacją. Niektórzy jej zwolennicy lansują pomysł zmiany art. 17 Konstytucji RP, który chroni samorządy zawodowe i czyni z nich organizacje konstytucyjne. Zapewne celem tego pomysłu jest, by po dokonaniu nowelizacji znieść obligatoryjność przynależności do samorządu. Pomysł taki już próbował zrealizować nieżyjący poprzedni rzecznik praw obywatelskich, składając do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności z konstytucją przepisów ustawy – Prawo o adwokaturze i ustawy o radcach prawnych stanowiących o obowiązkowym uczestnictwie adwokatów i radców w obydwu samorządach zawodowych. Szczęśliwie wniosek ten został wycofany przez obecnego rzecznika.

Zagrożona etyka

Zniesienie zasady obligatoryjnej przynależności do samorządu zawodowego doprowadzi do tego, że będzie można być adwokatem poza samorządem adwokackim, lekarzem poza samorządem lekarskim itp. Konsekwencje takiej zmiany byłyby fatalne. Pozostając poza samorządem, przedstawiciele wielu ważnych społecznie zawodów wykonywaliby je, mogąc nie przestrzegać zasad deontologii (etyki) danego zawodu, nie podlegając sądownictwu dyscyplinarnemu, być może także nie posiadając obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej (to samorządy zawierają umowy zbiorowego ubezpieczenia swoich członków i egzekwują składki, gwarantując w ten sposób objęcie ich ubezpieczeniem) i nie podlegając realizowanemu przez samorząd stałemu doskonaleniu zawodowemu (niektóre samorządy, np. adwokacki, prowadzą takie obligatoryjne dla adwokatów szkolenia w ramach sformalizowanego systemu). W ten sposób otwiera się furtkę do bezkarnych zachowań nieetycznych i do obniżenia poziomu profesjonalizmu. Nie tędy droga. Samorządy zawodowe (zwane przez ich przeciwników „korporacjami") należy otwierać, umożliwiać szeroki dostęp do nich, zresztą w dużej mierze to już się stało, w szczególności w zawodach prawniczych. Natomiast pomysł zniesienia obligatoryjności przynależności do samorządów to klasyczne „wylanie dziecka z kąpielą", które nie przyniesie nikomu żadnych korzyści, natomiast spowoduje wiele szkód. I nie chodzi tu o interes samych samorządów zawodowych, ale o ochronę interesu osób korzystających z usług przedstawicieli takich zawodów, czyli o ochronę ważnego interesu społecznego.