Gmina wojny nie wypowie

Państwo jest skuteczne nie tylko wtedy, gdy nie stara się brać odpowiedzialności za wszystko (postulat ograniczenia władzy państwowej), ale wtedy, gdy wykonuje zadania, których nikt inny nie jest w stanie wykonać. Nikt nie postuluje decentralizacji stanowienia prawa, gdyż jest to niekwestionowane zadanie władzy centralnej (państwowej). Nierozsądny jest natomiast ten, kto proponuje, aby rząd odpowiadał za organizację wywozu śmieci w każdym mieście i wiosce.

Nikt nie chce regionalnych armii podporządkowanych marszałkom województw, ale miejskie służby porządkowe muszą podlegać burmistrzom i prezydentom. Wszyscy zgadzają się, że służby sanitarne i weterynaryjne mają być inspekcjami centralnymi, gdyż standardy bezpieczeństwa żywności powinny być egzekwowane w sposób jednolity. Przykładów wyłączności i wykluczających się kompetencji nie jest jednak wiele. Częściej centralizacji pewnego wymiaru działania państwa towarzyszy decentralizacja w innym wymiarze.

Przyjrzyjmy się tej kwestii na przykładzie, którego Michał Szułdrzyński („Cała władza w ręce lokalnych sitw”, „Rz” z 23.05 2008) używa do straszenia „lokalną sitwą”, czyli do ewentualnego umożliwienia samorządom przekształcenia szpitali w spółki prawa handlowego.

Czy zagraża to jakości publicznych usług medycznych? Nie, gdyż to państwo ustala standardy usług medycznych i finansuje je niezależnie od tego, czyją własnością jest podmiot świadczący usługi. Czy grozi to prywatyzacją i upadłością szpitali? Prywatyzacja sama w sobie nie jest zagrożeniem dla jakości usług zdrowotnych, może być jednak nieekwiwalentnym przejęciem mienia, jeśli jest prowadzona w sposób skorumpowany. Dodać jednak należy, że ukrytym, chociaż nie mniej kosztownym grabieniem obywateli jest również utrzymywanie nieefektywnych, deficytowych i raz po raz oddłużanych publicznych placówek ochrony zdrowia.

Podobnie centralnie (przez rząd) określane są standardy edukacji i wysokość subwencji oświatowych (swoistego odpowiednika bonu oświatowego), a odpowiedzialność za organizacyjno-majątkowy nadzór nad szkołami przypada samorządowi. Co więcej, genialni burmistrzowie mogą pobudzać rozwój szkół zarządzanych przez jednostki prywatne lub ciała społeczne, przekazując im wielkość bonu oświatowego za każdego przyjętego ucznia, realizując w praktyce politykę pobudzania konkurencji i wzrostu różnorodności form organizacyjnych w oświacie nawet wtedy, gdy władze centralne tkwią w decyzyjnym paraliżu.

W znacznym stopniu zdecentralizowana staje się również polityka zagraniczna państwa. Nie dlatego, że gminy i miasta zyskują prawo do wypowiadania wojen czy zawierania sojuszy międzynarodowych (to pozostaje w gestii władz państwowych), lecz dlatego, że współcześnie elementy polityki zagranicznej są w rękach samorządów realizujących lokalne priorytety w międzynarodowych kontaktach poza kontrolą Ministerstwa Spraw Zagranicznych.

Tych kilka przykładów komplikuje postrzeganie państwa i decentralizacji reprezentowane przez Michała Szułdrzyńskiego i przypomina, że skuteczność państwa zależy od poprawnej identyfikacji przestrzennych wymiarów dobra wspólnego. Tekst redaktora Szułdrzyńskiego jest w istocie dramatycznym wołaniem o silne państwo. Na przeszkodzie wzmocnieniu siły państwa stoi jego zdaniem mitologizowanie decentralizacji, która zamiast usprawniać funkcjonowanie państwa, prowadzi do przejęcia władzy i majątku publicznego przez lokalne sitwy.

Autor dość beztrosko miesza jednak funkcje i zadania władzy państwowej, przywołując przykłady, które mają dowieść, że decentralizacja prowadzi do osłabienia państwa.

Argumentację redaktora Szułdrzyńskiego próbował jeszcze wzmocnić dr Marek Migalski („Samorządowa jazda bez trzymanki”, „Rz” z 30.05.2008), który ogłosił, że kontrola władzy lokalnej jest fikcją, a społeczeństwo obywatelskie w Polsce słabe.

Wbrew elokwentnie głoszonej przez dr. Marka Migalskiego tezie sposób rozdziału zadań między szczeble władzy państwowej nie ma jednak większego związku z marnym stanem społeczeństwa obywatelskiego. Mizeria asocjacjonizmu w Polsce to mniej dobrowolnych inicjatyw społecznych, mniej stowarzyszeń kulturalnych, religijnych i sportowych, które, owszem, mogą być włączane do działań samorządów, lecz nie są pierwszoplanowymi aktorami bezpośrednio wykonującymi ważne zadania państwa.

Zarówno redaktor Szułdrzyński, jak i dr Migalski pragną państwa silnego, lecz poddanego kontroli obywateli. Pogląd ten w znacznej mierze podzielam. Rzecz jednak w tym – o czym nie ma wzmianki ani u autora „Całej władzy w ręce lokalnych sitw”, ani u autora „Samorządowej jazdy bez trzymanki” – że skuteczność i uczciwość („odporność na sitwy”) państwa nie jest naturalnym atrybutem danego szczebla władzy państwowej, lecz na każdym szczeblu zależy od stworzenia mechanizmów identyfikacji podmiotu odpowiedzialnego za realizację danego zadania oraz narzędzi skutecznej kontroli.

Precyzyjny rozdział funkcji i jasne określenie, kto i za co odpowiada, jest warunkiem skuteczności działania i możliwości kontroli jego wyników. Pełna informacja o celach, działaniach i efektach działań władzy jest niezbędna dla oceny ich skuteczności. Ziemia niczyja nie rodzi wysokich plonów, a brak jawności umożliwia szemrane interesy.

Zgadzam się z dr. Migalskim, że społeczna kontrola działań władzy i przejrzystość polityki jest sprawą kluczową dla jakości, a więc i efektywności demokracji. Nie zamierzam się licytować, gdzie jest ona wyższa: na poziomie całego państwa czy samorządów. Nie tylko dlatego, że inne są to kompetencje i inne polityki, lecz także dlatego, że to, czy kontrola jest możliwa, zależy nie od konkurencji partyjnej, lecz od instytucji i procedur.

Przemienność władzy (koalicji rządzącej) jest ważna, gdyż umożliwia demokratyczną korektę kierunku polityki krajowej. Wymiana rządzących jest na poziomie kraju prawdopodobnie jedyną metodą wyrażenia niezadowolenia, gdyż najczęściej rząd do niczego konkretnego się nie zobowiązuje. Jeśli już to, żeby „żyło się dostatniej”. W przypadku samorządu i jego zadań błędy i zaniedbania widoczne są od razu w postaci niszczejących szkół czy zaśnieżonych ulic. Gdy zadania są konkretne, odpowiedzialności władzy sprzyja bliskość obywatela.

Czy wyobraża ktoś sobie, żeby można było zatelefonować do ministra infrastruktury, gdyby odpowiadał za odśnieżanie ulic i dróg lokalnych? Burmistrz, dajmy na to Kolbuszowej, musi się z tą ewentualnością liczyć! Co więcej, może nawet wiedzieć, gdzie znajduje się owa nieodśnieżona ulica, gdyż o swoim mieście wie prawie wszystko.

Zdaję sobie sprawę z roli mediów w polityce. Jednakże ta rola jest ważniejsza, jeśli chodzi o politykę rządu niż o działania samorządu. Choćby dlatego, że błędy czy korupcja rządu sieją spustoszenia w skali kraju, lokalna nieudolność i patologia ma zaś lokalne konsekwencje.

O przebiegu procesu legislacyjnego możemy się dowiedzieć jedynie dzięki mediom, a dokonania władzy lokalnej (burmistrzów, prezydentów) tworzą ich lokalne, znane z pierwszej ręki, polityczne biografie. Jeśli są historią rzetelności i skuteczności działań, to służą zdobyciu zaufania obywateli. Zaufanie zaś to coś znacznie więcej niż medialna popularność, to prawdziwy społeczny kapitał.

Nie z samej fizycznej bliskości płynie jawność i odpowiedzialność rządzących, lecz także z wymogów proceduralnych, które sprawiają, że władza musi działać przejrzyście. Idąc za przykładem Stanów Zjednoczonych i innych państw o długiej demokratycznej historii, Polska stworzyła ustawę o informacjach publicznych zmuszającą do ujawniania informacji dotyczących planów i decyzji administracji. Dotyczy ona wszystkich szczebli władzy publicznej i wszędzie powinna być rygorystycznie egzekwowana. Podobnie to nie poziom rządu, lecz odpowiednie procedury umożliwiają łatwiejsze czy trudniejsze odwołanie posła lub lokalnego polityka. Tylko kontrolne instytucje publiczne mogą wspomóc obywatela w walce z patologiami władzy na każdym jej szczeblu.

Lepsze rozeznanie potrzeb ludzi, niższe koszty kontroli oraz potencjał zaufania to zalety zdecentralizowanego wykonywania zadań państwa. Dlaczego więc u redaktora Michała Szułdrzyńskiego obawa przed sitwą przekształca się w obawę przed zawsze przecież selektywną decentralizacją?

Rozumowanie redaktora Szułdrzyńskiego podważył profesor Antoni Kamiński („Od której strony psuje się ryba”, „Rz” z 27.05.2008), zarzucając mu między innymi niespójność, źle dobrane przykłady mające ilustrować działania lokalnych sitw (co prywatyzacja telefonii stacjonarnej ma wspólnego z funkcjonowaniem samorządu) oraz argumentując, że lokalne sitwy są silne wsparciem klik krajowych, a nie czysto lokalnym umocowaniem. Idąc tym tropem, powtórzmy: to władza centralna często tworzy grunt dla lokalnych sitw. Dzieje się tak wtedy, gdy na przykład ustawowo nakazuje się uzyskiwanie zgody samorządów na budowę wielkopowierzchniowych sklepów. Przyznanie takich kompetencji czyni samorządy przedmiotem nacisku właścicieli istniejących sklepów, gdyż nic lepiej nie chroni przed konkurencją niż możliwość administracyjnego zakazania pojawienia się konkurencji.

Gdy przyznaje się (jak działo się przez całe lata 90.) prawo do odwoływania powiatowego lekarza weterynarii radzie powiatu, któż z właścicieli zagrożonych zamknięciem zakładów mięsnych nie skorzystałby z możliwości wywarcia wpływu na tak umiejscowioną inspekcję przez polityczny lobbing w radzie powiatu.

Przeciwieństwem sitwowości jest otwartość, bezstronność i konkurencja. Pożywką dla sitw nie jest jednak decentralizacja, lecz zła konstrukcja państwa. Skuteczność państwa, konkurencja rynkowa i wolność obywateli opiera się na dobrym projekcie instytucjonalnym.