Czy wprowadzenie Karty Praw Podatnika ma obecnie sens? Ekspert odpowiada

Kartę Praw Podatnika można nawet zapisać w ustawie, choć w dzisiejszych realiach może ona nie odgrywać znaczącej roli – uważa prof. dr hab. Bogumił Brzeziński.

Publikacja: 29.02.2024 07:20

Czy wprowadzenie Karty Praw Podatnika ma obecnie sens? Ekspert odpowiada

Foto: Fotorzepa, Michał Walczak

Na uniwersytecie w Toruniu, na którym wykładał pan przez wiele lat, w najbliższy piątek ma dojść do dyskusji o Karcie Praw Podatnika. I to nie będzie dyskusja czysto akademicka, bo zagai ją przedstawiciel rządu. Co o tym sądzić?

To pewna nowość, bo były podobne pomysły, ale żaden rząd jeszcze z taką inicjatywą nie wychodził. Dlatego warto o tym dyskutować.

Czy taka Karta ma sens?

Nie wiemy jeszcze, jaką formę ma ona przyjąć. Gdyby to miała być tylko deklaracja ze strony administracji podatkowej co do standardów traktowania podatnika, to jest trochę za późno. W ostatnich latach zmienił się kształt populacji podatników i techniki kontaktu z nimi. „Szeregowy” podatnik PIT otrzymuje dziś projekt zeznania podatkowego do akceptacji i chętnie z takiej możliwości korzysta. Obietnica radykalnego podniesienia kwoty wolnej w tym podatku zmniejszy w sposób istotny liczbę jego „realnych” podatników. Zmniejsza się zatem zarówno liczba podatników i potrzeba wchodzenia ich w interakcję z administracją podatkową, jak i skala potencjalnych z nią konfliktów. W przypadku przedsiębiorców administracja też rzadziej się z nimi kontaktuje, bo na bieżąco się im przygląda np. za pomocą kas fiskalnych on-line, a wkrótce przez Krajowy System e-Faktur. Dla nich najroztropniejszą rzeczą jest powierzanie rozliczeń podatkowych i ewentualne prowadzenie sporów doradcom podatkowym – a więc karta jakichś praw, dosyć abstrakcyjnych, raczej ich nie zainteresuje.

A gdyby jednak zapisać te prawa w ustawie?

To by było na pozór atrakcyjne rozwiązanie, bo utrwalałoby prawa podatnika na wysokim, ustawowym poziomie. Inna sprawa, jakie byłyby konsekwencje praktyczne takiego rozwiązania. Podstawowym, widocznym na pierwszy rzut oka problemem karty „normatywnej” jest kwestia spójności jej postanowień z przepisami Ordynacji podatkowej.

A co będzie, jeśli karta „obiecuje” więcej, niż daje podatnikowi Ordynacja podatkowa? Przykładowo, Karta daje jakieś prawo bądź uprawnienie nieograniczone w czasie, a Ordynacja to samo bądź porównywalne prawo – ale z ograniczeniem czasowym? Prawnik z taką sytuacja sobie poradzi, ale czy zrozumie ją podatnik?

Realny jest tutaj konflikt interpretacyjny ogólnych, hasłowych, politycznych w swojej naturze postanowień karty „normatywnej” ze szczegółowymi postanowieniami Ordynacji. Te ostatnie uwzględniają rozmaite niuanse systemu, wynikające ze specyfiki rozmaitych podatków, organizacji aparatu podatkowego oraz dostępnych procedur. Jedynym rozsądnym rozwiązaniem wydaje się „wtopienie” postanowień Karty w treść samej Ordynacji albo preambuły do niej. Najlepiej stworzyć w ogóle nową ordynację, ale to temat na inną dyskusję.

Takie Karty jednak powstawały w różnych krajach, więc może miały uzasadnienie?

Owszem, powstawały, a zaczęło się to w latach 80-90. XX wieku, początkowo wyłącznie w państwach anglosaskich. Były to ze strony administracji gesty dobrej woli wobec podatników. Administracje te dotarły wówczas do granic efektywności działania przy ograniczonych zasobach i środkach. Nastąpił wtedy zasadniczy wzrost liczby podatników podatku dochodowego. Jeśli w początkach XIX w. liczba podatników nie przekraczała kilku procent populacji, to w końcowych dekadach XX w. na skutek ekspansji państwowego fiskalizmu podatnicy stanowili niekiedy nawet połowę ludności danego państwa. Administracja miała kłopoty z realną kontrolą podatników. Na przykład w USA efektywnie analizowano corocznie tylko do 3 proc. zeznań podatkowych. Podjęto zatem próby pokazania „ludzkiej twarzy”, na zasadzie: „traktujcie nas poważnie, nie zaniedbujcie obowiązków podatkowych, bo my też traktujemy was poważnie i z określoną dozą dobrej woli i wyrozumiałości”. I to wszystko serio i z szacunkiem.

Czytaj więcej

Ministerstwo Finansów wraca do pomysłu Karty praw podatnika

Czy w Polsce był kiedykolwiek klimat sprzyjający ustanowieniu takiej Karty?

U nas w pierwszej połowie lat 90. XX w. też gwałtownie wzrosła liczba podatników, zwłaszcza PIT – podstawowej klienteli urzędów skarbowych. Powstawały głośne sytuacje konfliktowe, np. sprawa emerytowanej nauczycielki, której za błąd w numerze NIP w zeznaniu podatkowym grożono grzywną z zamianą na karę pozbawienia wolności. Wiele z tych konfliktów wynikało z zawinionych czy niezawinionych zaniedbań podatników. Bo przecież z dnia na dzień zetknęli się z nieznanymi im wcześniej, skomplikowanymi obowiązkami. Wtedy przeciwwagą dla narracji o opresyjnej administracji podatkowej mogła być wydana przez administrację podatkowa Karta. Zapewniałaby, że urzędnik nie jest wrogiem, ale przyjacielem podatnika. Efekt takiej operacji nie jest pewny, ale przynajmniej nie byłaby ona kosztowna.

W 2011 roku projekt Karty stworzył zespół ekspertów pod egidą nie istniejącego już periodyku podatkowego Prawo i Podatki…

Autorzy tego projektu byli „użytkownikami prawa podatkowego”. W skład zespołu wchodzili doradcy podatkowi, naukowcy, redaktorzy tego pisma, a nawet sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego. To był – jak się wydaje – ostatni moment, w którym Karta czy Deklaracja praw podatnika miała większy społeczny sens. Niestety, administracja podatkowa wówczas kompletnie zignorowała tę inicjatywę.

Potem, w 2019 roku był kolejny pomysł, autorstwa posłów Platformy Obywatelskiej. Już w formie projektu ustawy…

Zwróćmy uwagę, że PO była wówczas w opozycji. Według dość popularnych wówczas opinii, wyrażanych m. in. w prasie codziennej, wcześniejsze jej rządy były dla przedsiębiorców głęboko rozczarowujące. Można zaryzykować twierdzenie, że projekt Karty i to w wersji „normatywnej” miał być gestem pojednania czy wręcz ekspiacji tych polityków wobec środowiska przedsiębiorców. O tyle wygodnym, że praktycznie bezkosztowym, bo projekt ustawy też przygotowało Centrum Dokumentacji i Studiów Podatkowych w Łodzi (to think tank działający przy tamtejszym uniwersytecie – red.). Do objęcia władzy przez PO i ewentualnych koalicjantów było wówczas jeszcze daleko. Ówczesny rząd Prawa i Sprawiedliwości i tak tę inicjatywę storpedował.

Jak ocenić projekt z 2019 roku od strony prawnej, bez polityki?

Prezentował on wysoki poziom merytoryczny w sensie wyraźnego artykułowania praw podatnika i po części mechanizmów ich ochrony. Zawdzięcza to dobrej pracy ośrodka autorskiego. Ale – tak jak powiedziałem na wstępie – jeśli dziś Karta miałaby mieć formę aktu normatywnego, to trzeba by mądrze wkomponować ją w system, być może wpisując jej postanowienia w odpowiednich miejscach Ordynacji podatkowej i harmonizując z już istniejącymi przepisami. Tak zrobiono w Stanach Zjednoczonych, gdzie kolejne ustawy podnoszące poziom praw podatnika i uprawnień służących ich ochronie polegały na zmianach w Federalnym Kodeksie Podatkowym czyli Taxpayer Bill of Rights. Nastąpiły w latach 1988, 1996 i 1998.
Postanowienia najbardziej ogólne, mające charakter deklaracji z zakresu polityki podatkowej nadawałyby się do preambuły tego aktu, już w jego nowej postaci. Jako samodzielny akt prawny rangi ustawowej karta „normatywna” nie ma moim zdaniem racji bytu. Kraje, w których zdecydowano się na stworzenie kart „normatywnych”, można chyba policzyć na palcach jednej ręki. Hiszpania, po pięciu latach od uchwalenia Karty zlikwidowała ją, włączając w 2003 r. część jej postanowień do nowej Ordynacji podatkowej.

Jeśli w jakiejś formie ta Karta powstanie, to jak w praktyce zapewnić, by była przestrzegana?

Karta w postaci deklaracji nikomu nie zaszkodzi, ale wątpię, czy komuś pomoże. Przestrzeganie zasad typowej karty praw podatnika to raczej kwestia kultury administrowania, a nie deklaracji zaświadczających o poziomie tej kultury. Owa kultura moim zdaniem rośnie. Karta normatywna będzie skokiem do basenu, w którym woda niekoniecznie osiągnęła wymagany poziom. Znany cywilista, prof. Jan Winiarz mawiał: „nic tak nie zaciemnia obrazu sprawy, jak dobry przykład”. A tutaj przykładów będzie aż nadto.

Prof. dr hab. Bogumił Brzeziński – emerytowany pracownik naukowy Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, w latach 1991-2017 kierował tamtejszą Katedrą Prawa Finansów Publicznych. Jest autorem ponad ośmiuset publikacji naukowych z zakresu szeroko pojętego prawa podatkowego.

Na uniwersytecie w Toruniu, na którym wykładał pan przez wiele lat, w najbliższy piątek ma dojść do dyskusji o Karcie Praw Podatnika. I to nie będzie dyskusja czysto akademicka, bo zagai ją przedstawiciel rządu. Co o tym sądzić?

To pewna nowość, bo były podobne pomysły, ale żaden rząd jeszcze z taką inicjatywą nie wychodził. Dlatego warto o tym dyskutować.

Pozostało 95% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Sądy i trybunały
Łukasz Piebiak wraca do sądu. Afera hejterska nadal nierozliczona
Praca, Emerytury i renty
Czy każdy górnik może mieć górniczą emeryturę? Ważny wyrok SN
Prawo karne
Kłopoty żony Macieja Wąsika. "To represje"
Sądy i trybunały
Czy frankowicze doczekają się uchwały Sądu Najwyższego?
Materiał Promocyjny
Jak kupić oszczędnościowe obligacje skarbowe? Sposobów jest kilka
Sądy i trybunały
Rośnie lawina skarg kasacyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego