Krzysztof Kurosz: bezpieczeństwo prawne albo chaos

Od czasu wydania wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 listopada 2019 r. oraz wyroku SN z 5 grudnia 2019 r. w sprawie III PO 7/18 sądy w Polsce w mniejszym lub większym stopniu i za pomocą różnych instrumentów prawnych badają bądź odmawiają badania, czy sąd wydający dany wyrok spełnia kryteria niezależności i niezawisłości opisane w wyroku TSUE. Kwestie te są badane w kontekście udziału w składzie orzekającym sędziego powołanego przez prezydenta RP po przejściu procedury nominacyjnej przed KRS powołaną w marcu 2018 r.

Niektóre sądy przyjmowały, że kwestia ta nie ma znaczenia, inne zaś – że ma. Od razu pojawiło się też pytanie, czy powyższe zachowanie, wynikające pośrednio z wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r., nie wkracza w wyłączną prerogatywę prezydenta RP.

Można zatem powiedzieć, że pod koniec 2019 r. rozpoczęła się w polskim wymiarze sprawiedliwości wielka era kwestionowania.

Widmo bałaganu

Interesujące jest, że jak mało kiedy, akurat w tym wypadku zdecydowana większość prawników oraz przedstawicieli władzy wykonawczej i ustawodawczej zwraca uwagę właściwie na to samo: na groźbę chaosu. W prywatnych rozmowach określam ten stan jako niebezpieczeństwo rozbicia dzielnicowego. Skoro już teraz zapadają różne rozstrzygnięcia, a napięcie narasta, to racjonalnie można przyjąć, że będą okręgi, składy i sędziowie, którzy uznają, że zagadnienia poruszone w wyroku TSUE mają wpływ na ocenę ważności wyroków i postanowień, ale też którzy uznają, że zagadnienia te nie mają takiego wpływu (albo mają wpływ, ale tylko w sprawach z elementem europejskim). Skala niepewności będzie zdecydowanie szersza niż tworzona przez sprzeczne linie orzecznicze, które rozwijają się w sposób naturalny. Wszyscy również zgadzają się, że stan niepewności prawnej rażąco naruszy interesy obywateli. Wizja niepewności rozstrzygnięć dotyczących adopcji, rozwodów, ale i pozostałych spraw jest zatrważająca.

Kwestia ta została przedstawiona w liście otwartym sędziów Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku z 28 listopada 2019 r., w którym wskazali, że brak działań ustawodawcy w związku z wyrokiem TSUE z 19 listopada 2019 r. „niewątpliwie pogłębi chaos w naszym systemie prawnym, bowiem wszystkie nominacje sędziowskie, w tym awanse od roku 2018, będą mogły zostać uznane za dokonane z naruszeniem wymagań prawa unijnego".

Przedstawiciele władzy wykonawczej również wskazują na niebezpieczeństwo chaosu. Ich zdaniem jednak wynika on z naruszenia wyłącznej prerogatywy prezydenta RP powoływania sędziów na czas nieoznaczony poprzez kwestionowanie ich statusu sędziego.

W mojej ocenie olbrzymią wartością dla społeczeństwa jest poszukiwanie rozwiązań, które gwarantują respektowanie całości porządku prawnego, w tym podstawowych zasad prawa, a jednocześnie umożliwiają zapewnienie stabilności i bezpieczeństwa prawnego obywateli.

Pewnych sytuacji nie da się dobrze rozwiązać. Można przyjąć, że zarówno polski porządek prawny, jak i porządek prawny Unii Europejskiej, której Polska jest członkiem, posadowiony jest między innymi i na wartości, która zakłada uzgadnianie do granic możliwości różnych, nieraz sprzecznych interesów. Chodzi o szukanie kompromisu. Kompromis wcale nie musi oznaczać rezygnacji z respektowania najważniejszych zasad prawa.

Projekt poselski z 12 grudnia 2019 r. (druk sejmowy 69) nie zawiera rozwiązań, które pozwoliłyby uniknąć owego chaosu i byłyby zharmonizowane z prawem unijnym oraz Konstytucją RP.

Jedna z kwestii dotyczy zakazu wrogich wypowiedzi (kwestia ta jedynie zaognia sytuację):

„Przedmiotem obrad kolegium i samorządu sędziowskiego nie mogą być sprawy polityczne, w szczególności zakazane jest podejmowanie uchwał wyrażających wrogość wobec innych władz Rzeczypospolitej Polskiej i jej konstytucyjnych organów, a także krytykę podstawowych zasad ustroju Rzeczypospolitej Polskiej".

Powściągliwość wymagana od wszystkich

Projekt przepisu godzi w wolność. W preambule Konstytucji RP godność człowieka postawiona została obok prawa do wolności oraz obowiązku solidarności z innymi. Zwolennicy prawa natury wskazują, że wolność, w tym wolność wypowiedzi, wynika z samego człowieczeństwa. Jest ważniejsza od wszelkich konstytucji, umów międzynarodowych i jakichkolwiek ustaw. One jedynie potwierdzają to, co samym rozumem da się rozpoznać. Człowiek rodzi się wolny i umiera wolny. W zakres wolności człowieka „wchodzą prawa przyrodzone, których osobnik w żadnym wypadku nie może być pozbawiony, których nawet sam zrzec się nie może" (J. Locke). Nie wolno zakazywać mówienia. Każdy, kto sprawuje funkcje publiczne, musi ścierpieć wypowiedzi, w tym nieprzychylne, wrogie, a nawet złośliwe. Nie można (w znaczeniu braku możliwości wywołania takiego skutku) zadekretować przyjaźni czy lubienia. Życie społeczne, by było udane, wymaga wymiany ocen i opinii, w tym nieprzychylnych. Forma ma znaczenie. To już jednak co do zasady kwestia smaku. Tak na marginesie, powściągliwości (dobrowolnej, a nie zadekretowanej) można oczekiwać od wszystkich władz we wzajemnych relacjach ze sobą. Bo wszystkie władze są równe.

Druga kwestia dotyczy wprowadzonego w ustawie mechanizmu zakazującego pewnych form wykładni w ramach działalności orzeczniczej. Nawiązuję w ten sposób do postawionych naprzeciwko siebie argumentów. Z jednej strony: z wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r. wynika konieczność badania, czy w świetle prawa europejskiego mamy do czynienia z niezależnym i niezawisłym sądem, z drugiej strony zaś – niektórzy podnoszą, że taki zabieg wkracza w wyłączną prerogatywę prezydenta RP.

W projekcie (druk 69) przyjęto, że:

– „w ramach działalności sądów niedopuszczalne jest kwestionowanie umocowania sądów i trybunałów, konstytucyjnych organów państwowych oraz organów kontroli i ochrony prawa";

– „Niedopuszczalne jest ustalanie lub ocena przez sąd powszechny ani inny organ władzy zgodności z prawem powołania sędziego ani wynikającego z tego powołania uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości";

– zakazana jest „oczywista i rażąca obraza przepisów prawa, w tym odmowa stosowania przepisu ustawy, jeżeli jego niezgodności z Konstytucją lub umową międzynarodową ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie nie stwierdził Trybunał Konstytucyjny".

Sądzenie to układanie norm

Przedstawiony powyżej pomysł narusza mechanizm sądzenia. Nikt nigdy nie zanegował, że sądzenie, wydawanie wyroków w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej zawsze zakłada dokonywanie pewnych analiz, układanie norm w hierarchie i dokonywanie wykładni przepisów. Wadliwym sztukę sądzenia czyni mechanizm, który nie zezwala na hierarchizowanie norm. Konstytucja RP nie opisuje mechanizmu wykładni. Jest to, jak sądzę, celowy zabieg. Po drugiej wojnie światowej dokonano przemyślanego zabiegu rozproszenia siatki prawa na różne organy międzynarodowe. Mam na myśli ETPCz –konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 1950 r., oraz TSUE – Karta praw podstawowych UE z 2000 r., jak również porządki konstytucyjne poszczególnych krajów. Nieustannie uznając pierwszeństwo Konstytucji RP, należy jednak pamiętać o całym otoczeniu prawnym, w którym funkcjonuje Polska i polscy obywatele. Konstytucja RP zawiera katalog źródeł prawa i określa też ich hierarchię. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP „Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia". Z kolei zgodnie z art. 91 Konstytucji RP „1. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. 2. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. 3. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami".

Patrząc z tego punktu widzenia, nie da się zaimplementować ustawą mechanizmu wykładni i sądzenia, w tym mechanizmu niezezwalającego na uwzględnianie kontekstu międzynarodowego czy konstytucyjnego. Nawet Konstytucja RP tego nie czyni (nie wprowadza jedynie słusznego sposobu wykładni), ograniczając się do pewnych ogólnych wskazówek, takich jak hierarchia źródeł prawa. Nadto nie sposób opisać jednym słowem – odmowa (zwrot z projektu) – tego, co ewentualnie chciałby osiągnąć projektodawca. Istnienie Trybunału Konstytucyjnego z zakresem jego kognicji mechanizmu tego nie narusza.

Gdzie jest racja

W mojej ocenie owe dwie kwestie – ocena, czy mamy do czynienia z niezależnym i niezawisłym sądem (kontekst TSUE i powołań przez KRS od marca 2018 r.) oraz wyłącznej prerogatywy prezydenta RP, są ze sobą nierozerwalnie powiązane. Rację mają zatem wszyscy i nikt jej do końca nie ma. Nie da się rozsupłać funkcjonalnie spiętych dwóch istotnych zagadnień. Kwestionując niezależność i niezawisłość sądu z powołaniem się na wyrok TSUE, pośrednio wkraczamy w prerogatywę prezydenta RP w niezwykle ważnej ustrojowo kwestii. Z kolei opierając się jedynie na konieczności ochrony prerogatywy prezydenta RP, usuwamy w cień wskazówki wynikające z wyroku TSUE.

Czy można rozwiązać to zagadnienie w sposób niebudzący żadnych wątpliwości? Wydaje się, że nie. Można jednak poszukiwać rozwiązania, które będzie najlepiej pozostawało w zgodzie z Konstytucją RP, w tym z prerogatywami prezydenta RP, prawem europejskim i koniecznością poszanowania niezależności władzy sądowniczej. Propozycja ta opiera się na mechanizmie dobrowolnej weryfikacji sędziów, nieograniczonej do jakichkolwiek grup. Jednocześnie na ukształtowaniu na nowo sposobu wyboru sędziów do KRS, zapewniającego większą demokratyzację wyborów niż przed 2018 r., oraz wyboru części sędziowskiej przez samych sędziów (inaczej niż od 2018 r.). W przeciwnym razie jesteśmy skazani na niekończącą się historię wyroków TSUE i reakcji na nie. Jest to miękki mechanizm, służący zerwaniu jakichkolwiek pozorów zależności od jakiejkolwiek władzy przy jakichkolwiek powołaniach. Ułomny, bo dobrowolny i o nieznanym zasięgu. Tak na marginesie zgodny z propozycją pani profesor Ewy Łętowskiej (wskazującej na możliwość poddania się ponownie procedurze konkursowej przez KRS wyłonioną z zachowaniem standardów wskazanych w wyroku TSUE), a jednocześnie tak naprawdę zbieżny z historycznymi tradycjami polskiej demokracji. Nie narusza przy tym w żaden sposób prerogatyw prezydenta RP. Pomysł ten wymagałby jednak uzyskania szerokiego porozumienia.

Punktem wyjścia jest art. 179 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie są powoływani przez prezydenta RP, na wniosek KRS, na czas nieoznaczony.

Propozycje warte rozważenia

Punkty do dyskusji i twórczego rozwinięcia:

1. Rozpatrując wniosek KRS o powołanie na urząd sędziego, prezydent RP nie jest związany wnioskiem.

2. Każda z osób powołanych na urząd sędziego ma prawo do złożenia wniosku do KRS, której sposób powołania ureguluje odrębna ustawa, o ponowne rozpatrzenie swojego zgłoszenia do pełnienia urzędu na stanowisko sędziego SN oraz stanowisko sędziego w sądzie powszechnym, sądzie administracyjnym i sądzie wojskowym, a także na stanowisko asesora sądowego w sądzie administracyjnym.

3. Uprawnienie przewidziane w pkt 2 wygasa w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy regulującej sposób powołania KRS odmienny niż przewidziany w ustawie z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa.

4. Z uwagi na zasadę nieusuwalności sędziów, stanowiącą najważniejszy środek służący ochronie niezależności sądownictwa i niezawisłości sędziowskiej, rozpatrując ponownie wniosek przewidziany w pkt 2, KRS może dokonać odmiennej niż dotychczas oceny większością dwóch trzecich głosów, wraz z uzasadnieniem przyczyn dokonania odmiennej niż dotychczas oceny. Od uchwały KRS przysługuje osobie, która złożyła wniosek przewidziany w pkt 2, odwołanie do pełnego składu Sądu Najwyższego.

5. Złożenie wniosku przewidzianego w pkt 2 równoznaczne jest z przejściem w stan spoczynku w razie dokonania przez KRS odmiennej oceny i nieuwzględnienia odwołania przez pełny skład SN. Osobie takiej przysługuje wówczas stan spoczynku z wynagrodzeniem odpowiadającym 100 proc. dotychczasowego wynagrodzenia.

6. Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa prawnego i niezależność sądownictwa od wpływu władzy ustawodawczej i wykonawczej nieskorzystanie z uprawnienia przewidzianego w pkt. 1 nie wpływa na ważność i skuteczność dotychczasowego powołania na urząd sędziego, jak również na ważność i skuteczność orzeczeń, które zostały dotychczas wydane i będą wydawane w przyszłości przez osoby powołane dotychczas na stanowisko sędziowskie.

Autor jest sędzią Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi