Praworządność poza zasięgiem

Prokurator generalny zapowiedział, że zamierza wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego (TK) z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności z polską konstytucją rozporządzenia unijnego o zawieszaniu funduszy w razie łamania przez państwo członkowskie praworządności (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii). Taką możliwość wyklucza jednak zarówno prawo unijne, jak i polska konstytucja, przynajmniej w świetle dotychczasowego orzecznictwa TK.

Tylko nas narażą

Od strony prawa unijnego sytuacja jest jednoznaczna. Rozporządzenie w sprawie warunkowości, po wejściu w życie, będzie stosowane ze skutkiem od 1 stycznia 2021 r. w całości i we wszystkich państwach członkowskich. Może ono utracić swoją skuteczność albo poprzez uchylenie w drodze legislacyjnej, albo poprzez stwierdzenie nieważności przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Organy rządowe mają do dyspozycji skargę na nieważność aktu prawa unijnego zawartą w art. 263 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Skargę tę rząd może wnieść w terminie dwóch miesięcy od opublikowania rozporządzenia w Dzienniku Urzędowym UE (22 grudnia 2020). Dla rządu państwa członkowskiego jest to jedyna dopuszczalna droga kwestionowania ważności i skuteczności rozporządzenia w sprawie warunkowości na terytorium Polski.

Czytaj także: Komisja Europejska co roku oceni praworządność krajów członkowskich w raporcie

Nie jest możliwe, by ważność i skuteczność takiego rozporządzenia była kwestionowana przed trybunałem konstytucyjnym jednego z państw członkowskich. Już od orzeczenia Internationale Handelsgeselschaft (11/70) TSUE stoi na stanowisku, że na ważność przepisu unijnego lub jego skutek w państwie członkowskim „nie wpływa zarzut niezgodności czy to z prawami podstawowymi wynikającymi z konstytucji tego państwa, czy to z krajowymi zasadami o charakterze konstytucyjnym". Ewentualne zastrzeżenia do zgodności rozporządzenia unijnego z prawami podstawowymi, w tym Kartą Praw Podstawowych, albo jego podstawą traktatową może rozstrzygać na zasadzie wyłączności TSUE. W takim wypadku, sąd krajowy, w tym TK, musiałby wnieść do TSUE pytanie prejudycjalne z pytaniem o ważność rozporządzenia w świetle analogicznych (do krajowej konstytucji) gwarancji zawartych w prawie unijnym. Ta droga podważenia ważności rozporządzenia nie będzie przysługiwać organom państwa członkowskiego, jeżeli mogły one wnieść skargę na nieważność w trybie art. 263 TFUE.

Od strony krajowej, prokurator generalny może wystąpić do TK z wnioskiem o zbadanie zgodności z konstytucją ustawy oraz umowy międzynarodowej. Rozporządzenie unijne jest prawem stanowionym przez organizację międzynarodową i nie jest ani ustawą, ani umową międzynarodową.

Do tej pory TK przeprowadził kontrolę unijnego rozporządzenia (w sprawie SK 45/09), jednak odbyło się to w trybie skargi konstytucyjnej, w której dopuszczalna jest, obok ustaw, także kontrola „aktów normatywnych" (art. 79 konstytucji). Za taki akt TK uznał unijne rozporządzenie. Kontrola rozporządzenia w ramach skargi została jednak obwarowana licznymi ograniczeniami podkreślającymi wyjątkowy charakter tego badania, które co do zasady pozostaje w sprzeczności z prawem unijnym. Orzeczenia sądów krajowych nie mogą ograniczać skutecznego stosowania przepisów ważnych i obowiązujących w systemie prawnym rozporządzeń unijnych. Wątpliwe byłyby także skutki takiego orzeczenia TK. Konsekwencją orzeczenia o niezgodności z konstytucją powinna być utrata mocy obowiązującej aktu prawnego. W konstytucji ani prawie UE nikt nie nadał TK uprawnień do derogowania czy unieważniania unijnych rozporządzeń. TK w sprawie SK 45/09 wskazał, wyłącznie na potrzeby skargi konstytucyjnej, na ewentualną bezskuteczność takiego aktu na terytorium Polski. Takie orzeczenie i tak, w świetle prawa unijnego, nie mogłoby mieć wpływu na ważność i skuteczność unijnego rozporządzenia w świetle orzecznictwa TSUE. Organy krajowe powinny je więc nadal stosować, inaczej narażą Polskę na skargę przeciwnaruszeniową inicjowaną przez Komisję Europejską na mocy art. 258 TFUE.

Nie unikniemy skutków

Wniosek jest jednoznaczny: dopóki rozporządzenie unijne pozostaje ważne i skuteczne na poziomie unijnym, dopóty instytucje unijne (Komisja i Rada UE) będą mogły je stosować wobec Polski. Nie można wykluczyć, że w przyszłości zostaniemy zaskoczeni wyrokiem TK, który być może na skutek wniosku prokuratora generalnego uzna, że rozporządzenie unijne może być przedmiotem kontroli co do jego zgodności z konstytucją, wbrew jej literalnemu brzmieniu. To zdarzenie nie uchroni jednak Polski ani jej obywateli przed skutkami naruszenia praworządności w świetle rozporządzenia, tj. zawieszenia finansowania unijnego projektów realizowanych w Polsce.

Stosowanie rozporządzenia nie jest w żadnym stopniu zależne od działań organów rządowych czy wewnątrzkrajowych orzeczeń sądowych. Co więcej, w razie zawieszenia finansowania to państwo członkowskie samodzielnie i z własnych środków budżetowych będzie musiało uzupełnić brakujące środki unijne, tak by beneficjenci środków nie odczuli skutków takiego zawieszenia. Także w tym wypadku orzeczenie TK nie pomoże państwu członkowskiemu w razie skargi Komisji wniesionej do TSUE na uchylanie się od obowiązków wynikających z prawa unijnego.

Autor jest adwokatem, adiunktem w Katedrze Prawa Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego oraz zastępcą Rzecznika Praw Obywatelskich

Unia Europejska (UE) Sądy i Trybunały

Pozostało 91% artykułu