Nowe paragrafy dla CBA

Nowelizacja [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=52C7B6CFB30C10F6EC8D10B08E72C1E1?id=182079]ustawy o CBA[/link], nad którą rząd pracował ponad rok, miała rozwiązać problem niekonstytucyjności niektórych jej przepisów, o czym 23 czerwca 2009 r. [b]orzekł Trybunał Konstytucyjny (K 54/07; DzU nr 105, poz. 880)[/b]. Niewykonanie w terminie tego orzeczenia spowodowało, że od 3 lipca 2010 r. podstawy prawne działania CBA stały się dziurawe.

[srodtytul]Bez definicji korupcji[/srodtytul]

Zgodnie z rządowym projektem ustawy (druk nr 3113) w art. 1 mają być uchylone ust. 3 i 4, co oznacza wykreślenie dwóch definicji: “korupcji” i “działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa”.

Trybunał stwierdził: “w zakresie, w jakim za korupcję w sektorze prywatnym uznaje ustawa zachowanie jakiejkolwiek osoby niepełniącej funkcji publicznej, nie zawężając tego określenia za pomocą przesłanek szkodliwych społecznie odwzajemnień, jest niezgodna z Konstytucją RP”. I dalej: także dlatego, że “używa wyrażeń niejasnych znaczeniowo, oraz na skutek wysłowienia uchybiającego wymogom logiki formalnej”.

W ocenie projektodawcy uchylenie przepisu definiującego korupcję oznacza wyjście naprzeciw orzeczeniu TK. Przy czym idzie znacznie dalej, niż wynika to z przywołanych tez orzeczenia. Zamiast przygotować definicję odpowiadającą tym tezom, projektodawca wybiera rozwiązanie radykalne. Ruguje z ustawy definicję korupcji.

Co więcej, wykreśla definicję działalności godzącej w interesy ekonomiczne, której TK nie kwestionował. Posługuje się przy tym argumentem, że “usunięcie obu definicji z art. 1 nie powinno spowodować z punktu widzenia praw obywatelskich żadnych wątpliwości co do uprawnień CBA”, ponieważ “właściwość tej służby specjalnej została bardzo precyzyjnie i ściśle przewidziana w art. 2 ust. 1 pkt. 1”.

I tutaj pojawia się zasadniczy problem, bo w przywołanych przepisach art. 2 pojęć “korupcja” i “działalność godząca w interesy ekonomiczne państwa” projektodawca nie wykreśla.

Jest to nie tylko ewidentny brak konsekwencji, ale również niebezpieczne rozmywanie właściwości rzeczowej CBA. Jeśli bowiem rezygnuje się z ustawowego znaczenia tych pojęć, to rzeczą naturalną powinno być nieposługiwanie się tymi pojęciami w kolejnych przepisach ustawy; w szczególności tam, gdzie wskazuje się katalog zadań Biura. Ściślej biorąc, uchylenie przepisów art. 1 ust. 3 i 4, w których zawarte są obie definicje, powinno pociągać za sobą odpowiednią zmianę art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b – d ustawy. Projektodawca postępuje jednak inaczej. Nadal używa obu pojęć w art. 2, mimo że skreśla je z treści art. 1.

[srodtytul]Dane (nie) wrażliwe poza kontrolą[/srodtytul]

TK uznał za niezgodne z konstytucją “zbieranie i korzystanie” z danych osobowych i “informacji uzyskanych w wyniku wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych bez wiedzy i zgody osoby, której dotyczą”.

Projekt załatwia ten problem poprzez uchylenie art. 22 ust. 2 – 10 i dodanie art. 22a i art. 22b. Uchylenie przepisów oznacza przy tym skreślenie z ustawy katalogu ewidencji danych, z których CBA mogło do tej pory korzystać (art. 22 ust. 2), oraz sposobu przekazywania Biuru tych danych (art. 22 ust. 3), chociaż konstytucyjności tych przepisów TK nie kwestionował. Jednocześnie pozostawia się ogólną normę, zgodnie z którą CBA “w zakresie swojej właściwości może uzyskiwać informacje, w tym także niejawnie, gromadzić je, sprawdzać i przetwarzać” (art. 22 ust. 1).

Nie wiadomo jednak, w jakim trybie może to robić. Tryb ten był regulowany w jakiejś mierze przepisami art. 22 oraz przede wszystkim wydanymi na ich podstawie aktami wykonawczymi. Te z kolei utraciły moc w związku z wyrokiem TK. W ich miejsce projektodawca wprowadza dwa dodatkowe przepisy (art. 22a i art. 22b).

W art. 22a mówi się o uzyskiwaniu danych osobowych, przy czym tryb, w jakim CBA może to robić, nie odnosi się do normy z art. 22 ust. 1. Wprawdzie w ust. 6 art. 22a znajduje się sformułowanie, że “przepisy ust. 2 – 5 stosuje się odpowiednio do danych osobowych i innych informacji uzyskiwanych w wyniku czynności operacyjno-rozpoznawczych przez uprawnione do tego organy, służby i instytucje państwowe”, ale to nie załatwia sprawy.

Terminy zawarte w tym sformułowaniu nie wyczerpują bowiem znaczenia terminu “informacje”, jaki występuje na gruncie art. 22 ust. 1. Jest raczej odwrotnie. Znaczenie terminu “informacje” obejmuje zarówno “dane osobowe”, jak i “inne informacje…”, którymi to terminami projektodawca posługuje się w art. 22a. To z kolei oznacza, że tryb służący uzyskiwaniu “danych osobowych” i “innych informacji…” nie może być “analogicznie” stosowany do pozostałych kategorii informacji uzyskiwanych i przetwarzanych przez CBA. Byłoby to domniemanie kompetencji organu państwowego, a tego w żadnym razie na gruncie zasad wykładni prawa czynić nie wolno.

W tym też kontekście pojawia się znaczące pytanie o rolę, jaką spełnia norma z art. 22 ust. 1. Z całą pewnością zawiera on kompetencję CBA do uzyskiwania, także niejawnie, informacji w zakresie właściwości Biura. Jest to “autonomiczna” podstawa prawna, na podstawie której CBA może zbierać wszelkie informacje. Wystarczy, że nie będą one miały postaci “danych osobowych” lub nie będą informacjami uzyskiwanymi od innych służb operacyjnych.

Dane osobowe, o których mówi się w art. 22a, to przy tym pewna grupa danych; kategoria zdefiniowana w art. 6 i art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych. To samo dotyczy informacji przekazywanych przez inne służby operacyjne. Ich wymiana między służbami ma zapewnić bardziej koordynację działań, niż stanowić realne źródło wiedzy. Gros informacji zdobywanych przez takie służby jak CBA, to jednak przede wszystkim efekt własnej aktywności operacyjnej służby. Ważne przy tym, aby ta aktywność miała jasno przez prawo wyznaczone granice. Trudno oprzeć się wrażeniu, że projektodawca zadość temu nie czyni.

[srodtytul]Przetwarzanie pod okiem premiera[/srodtytul]

TK uznał, że “bez zagwarantowania instrumentów kontroli sposobu przechowywania i weryfikacji danych oraz sposobu usuwania danych zbędnych dla wykonywania ustawowych zadań CBA”, przepisy art. 22 ust. 4 – 7 ustawy są niezgodne z konstytucją. Jaki środek zaradczy wymyślił projektodawca? Powołanie “pełnomocnika do spraw kontroli przetwarzania przez CBA danych osobowych”.

Z jednej strony ma on (art. 22b) sprawować “nadzór nad zgodnością przetwarzania danych osobowych gromadzonych przez CBA”, z drugiej “w ramach (tego) nadzoru (ma on) prowadzić rzetelną, obiektywną i niezależną kontrolę prawidłowości przetwarzania przez CBA danych osobowych”. “Rzetelność, niezależność i obiektywizm” kontroli prowadzonych przez pełnomocnika-funkcjonariusza gwarantować ma przy tym prezes Rady Ministrów. Odwołanie lub zwolnienie ze służby pełnomocnika nie będzie bowiem mogło nastąpić bez zgody premiera (art. 22b ust. 2).

Związki pełnomocnika z premierem są widoczne jeszcze w dwóch miejscach: pełnomocnik ma niezwłocznie powiadamiać premiera o naruszeniu przepisów ustawy (CBA) lub przepisów o ochronie danych osobowych – to po pierwsze, a po drugie: na ręce premiera (za pośrednictwem szefa CBA) pełnomocnik ma kierować coroczne sprawozdania o stanie ochrony danych osobowych w CBA.

W ten sposób premier ma być “kompleksowo” informowany o przetwarzaniu danych osobowych w CBA. Rzecz jasna, na podstawie tej wiedzy będzie mógł w razie potrzeby podjąć działania zapewniające właściwe postępowanie z danymi osobowymi w CBA. Wtedy premier wystąpi niejako w roli generalnego inspektora danych osobowych, przy czym będzie korzystał ze środków pozostających w jego dyspozycji jako organu nadzoru nad szefem CBA.

I tutaj właśnie ujawnia się słabość rozwiązania z art. 22b projektu. Zapomniano (?) bowiem o tym, że premier “na co dzień” nadzoruje działalność CBA (art. 33a ust. 1 pkt 7a [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=8E839762C4668CBEEC60F153C6AE9928?id=185341]ustawy o działach administracji rządowej[/link]), a jego relacje z szefem Biura są relacjami “bezpośredniej podległości zbliżonej do hierarchicznego podporządkowania”. W takim zaś “układzie wzajemnych zależności”, a dotyczy to również relacji służbowych szefa CBA i pełnomocnika, trudno raczej o “niezależność i obiektywizm”, o którym mowa w art. 22b. I nie chodzi o to, aby kwestionować posiadanie tego rodzaju przymiotów przez osoby sprawujące urząd premiera lub szefa CBA, ale o czystość rozwiązań systemowych.

[srodtytul]Szef nie będzie cywilem[/srodtytul]

Oprócz rozwiązań konsumujących wyrok TK, w projekcie pojawiają się także nowe rozwiązania.

I tak zgodnie z sugerowanym brzmieniem art. 52 szef CBA ma mieć status funkcjonariusza Biura. Możliwa dotąd alternatywa albo “cywil”, albo “funkcjonariusz” znika z ustawy. Szef CBA może być tylko funkcjonariuszem, którego “stosunek służbowy powstaje w drodze powołania” (art. 52 ust. 1). W sprawach wynikających z tego stosunku właściwy ma być zaś premier (art. 54a).

Wszystko zatem wydaje się być przesądzone i jasno określone. Jednak, gdy się bliżej przyjrzeć tym rozwiązaniom w zestawieniu z treścią przepisów ustawy, które nie są objęte nowelizacją, to już tak nie jest.

Okazuje się bowiem, że zgodnie z art. 53 “osobę przyjętą do służby w CBA mianuje się funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej na okres trzech lat”. Oznacza to, że jeśli premier powoła na stanowisko szefa CBA osobę spoza służby (która nie jest funkcjonariuszem w służbie stałej), to zostanie ona funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej. Tak jak każdy inny funkcjonariusz CBA szef CBA będzie wtedy podlegał szkoleniu i opiniowaniu. I nic w tym złego. Tylko że po upływie służby przygotowawczej szef CBA będzie jeszcze raz oceniany i w zależności od tej oceny mianowany (lub nie?) funkcjonariuszem służby stałej. Zgodnie z art. 54a ocena będzie należała do premiera, z tym że nawet kiedy stwierdzi on nieprzydatność danej osoby na stanowisku szefa CBA, to nie będzie mógł jej zwolnić. Stanowisko szefa CBA jest bowiem kadencyjne, a kadencja wynosi cztery lata. W art. 8 ustawy, gdzie wymienia się przypadki odwołania szefa CBA przed upływem kadencji, nie ma zaś mowy o negatywnej opinii (ocenie) szefa CBA po upływie okresu służby przygotowawczej jako przesłance takiego odwołania. Zresztą być nie może, bo byłoby to obejście zasady, że szef CBA jest powoływany na cztery, a nie trzy lata.