Likwidacja komisji majątkowej

Po zakończeniu posiedzenia Rady Ministrów (RM) 30 listopada odbyła się konferencja prasowa, w czasie której premier stwierdził: „mamy takie zapisy w polskiej konstytucji i polskim prawie, które narzucają – moim zdaniem niesłusznie – obowiązek uzgodnień i umów z kościołami wtedy, kiedy państwo polskie chce podjąć jakąś decyzję na mocy ustawy”. Po czym dodał: „Dlatego zaproponowałem, abyśmy przyjęli zasadę, że skoro co do istoty sprawy uzgodniono stanowiska państwa i kościoła, nie będziemy proponowali żadnej odrębnej umowy między państwem a kościołem, i będziemy zmierzali do tego, aby decyzje dotyczące kościołów w Polsce – jeśli są decyzjami o charakterze ustawy – żeby to jednak były autonomiczne decyzje państwa polskiego, które nie wymagają zgody ze strony kościołów, natomiast porozumiewania się – tak”.

[srodtytul]Zasada bilateralności[/srodtytul]

Likwidacja Komisji Majątkowej (komisja) jest działaniem pożądanym i sam pomysł oceniam pozytywnie. Natomiast jego realizacja pozostawia wiele do życzenia. Mamy po prostu do czynienia z przygotowanym na kolanie w wielkim pośpiechu bublem prawnym. Poza tym bez uprzedniej umowy RM z przedstawicielami Kościoła katolickiego nie jest możliwe uchwalenie nowelizacji ustawy o stosunku państwa do tegoż Kościoła, która odpowiadałaby standardom konstytucyjnym. Przy uchwalaniu i zmianie przepisów prawnowyznaniowych konieczne jest bowiem przestrzeganie zasady bilateralności, wynikającej z art. 25 ust. 4 i 5 konstytucji. Na mocy tych przepisów stosunki między RP a Kościołem katolickim określa umowa międzynarodowa ze Stolicą Apostolską oraz ustawy. Natomiast stosunki między RP a innymi kościołami i związkami wyznaniowymi określają ustawy uchwalane na podstawie umów zawartych przez RM z ich właściwymi przedstawicielami.

Zakres przedmiotowy umowy między RM a Kościołem lub innym związkiem wyznaniowym, o której mowa w art. 25 ust. 5 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=EF0B1F2B372373B0B55D1C45CAF8EEB0?id=77990]konstytucji[/link], stosownie do konstytucyjnej zasady równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych powinien opierać się w szczególności na katalogu spraw i zagadnień objętych przepisami konkordatu.

Ze względu na fakt, iż konkordat nie reguluje kwestii związanych z regulacją spraw majątkowych między państwem a Kościołem katolickim, unormowanych przepisami ustawy o stosunku państwa do tegoż Kościoła, zdaniem części doktryny projekty regulacji prawnych dotyczące spraw finansowych i podatkowych wyznaniowych osób prawnych i fizycznych mogą być jedynie opiniowane przez przedstawicieli grup religijnych. Potwierdzeniem słuszności tego stanowiska miałoby być brzmienie pkt 6 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=80239]deklaracji rządu RP z 15 kwietnia 1997 r. w celu zapewnienia jasnej wykładni przepisów konkordatu między Stolicą Apostolską a RP, podpisanego w Warszawie 28 lipca 1993 r. (MP z 1998 r., nr 4, poz. 51)[/link]. Stwierdzono w nim, że „Konkordat uznaje określone ustawodawstwem polskim kompetencje organów państwowych do regulowania kwestii finansowych i podatkowych kościelnych osób prawnych i fizycznych”, a strona państwowa, przed uregulowaniem tych kwestii, ma jedynie obowiązek zapoznania się z opinią strony kościelnej. Ponadto od dnia wejścia w życie konstytucji parlament uchwalił już wiele ustaw fragmentarycznie regulujących sytuację majątkową kościołów i innych związków wyznaniowych. Tym samym można mówić o kształtowaniu się zgodnej z zasadą autonomii i niezależności państwa oraz grup religijnych praktyką ustawodawczą wyłączającą spod dyspozycji art. 25 ust. 5 konstytucji sprawy finansowe i podatkowe.

Stanowisko to spotkało się jednak z krytyką części doktryny prawa. Należy bowiem zauważyć, że użyte w konstytucji pojęcie „stosunki” obejmuje również kwestie związane z finansowaniem działalności grup religijnych, w tym regulacje ich spraw majątkowych. Przekonuje o tym chociażby treść obowiązujących ustaw o stosunku państwa do poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych. Do takich wniosków prowadzi również odniesienie się do praktyki, którą wypracowano we Włoszech w oparciu o unormowania konstytucyjne podobne do polskich.

[srodtytul]Ważny wyrok[/srodtytul]

Niezwykle ważnym w tym kontekście jest [b]wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2003 r. (K 13/02).[/b] W wyroku tym TK stwierdził, że „Konstytucja uregulowała status wspólnot religijnych w sposób szczególny, różny od innych podmiotów prawa, ustanawiając specyficzne gwarancje ich praw”. Do istotnych elementów tego statusu należy zasada stanowienia regulacji prawnych dotyczących tych wspólnot w drodze dwustronnej. Warto przy tym zwrócić uwagę, że – dostrzegając różnicę brzmienia art. 25 ust. 4 oraz art. 25 ust. 5 konstytucji – TK wyraził przekonanie, że „Wymóg wcześniejszej umowy między Radą Ministrów a przedstawicielami kościoła stosuje się również do uchwalania ustaw regulujących stosunek państwa do Kościoła katolickiego”. Stąd też słuszny postulat przedstawicieli doktryny prawa, aby treść ust. 4 art. 25 skorygować tak, by ujednolicić postępowanie w sprawie ustaw dotyczących Kościoła katolickiego z postępowaniem unormowanym w art. 25 ust. 5, czyli odnoszącym się do pozostałych kościołów i związków wyznaniowych.

We wspomnianym wyroku TK zauważył, iż z art. 25 konstytucji wynika dla organów władzy publicznej „obowiązek poszukiwania w sferze stosunków z kościołami i związkami wyznaniowymi rozwiązań prawodawczych o charakterze konsensualnym, które znajdują akceptację adresatów”. Dzięki tym unormowaniom wspólnoty religijne uzyskały gwarancję udziału w tworzeniu prawa regulującego ich stosunki z państwem polskim. Wyłączono tym samym możliwość, aby kształt tych relacji był określany w sposób jednostronny przez państwo. Zdaniem TK „Konstytucja pozostawia szeroki zakres swobody zainteresowanym kościołom i związkom wyznaniowym oraz Radzie Ministrów w zakresie kształtowania treści prawodawstwa wyznaniowego. Swoboda ta nie jest jednak nieograniczona, ponieważ przyjęte rozwiązania prawne muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi, w tym m.in. z zasadą równości jednostek oraz zasadą równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych”.

Wynika stąd wniosek, że przedmiotem umowy mogą być wszystkie sprawy, które obie strony uznają za istotne.

W omawianym wyroku TK ponadto wyraźnie stwierdza, że „w świetle art. 25 konstytucji uregulowanie spraw majątkowych wymaga porozumienia między RM a zainteresowanym kościołem lub związkiem wyznaniowym”. Porozumienie – umowa natomiast może zaistnieć tylko wówczas, jeśli strony wyrażą na nią zgodę, zachowując przy tym pełną swobodę.

[srodtytul]Cenne wskazówki[/srodtytul]

Cennych wskazówek dostarcza także tryb przygotowania projektu [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=339365]ustawy z 17 grudnia 2009 r. o uregulowaniu stanu prawnego niektórych nieruchomości pozostających we władaniu Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (DzU z 2010 r., nr 7, poz. 43).[/link] Mianowicie, 16 grudnia 2008 r. zostało zawarte przez przedstawicieli Kościoła katolickiego obrządku bizantyjsko-ukraińskiego, Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego oraz ministra spraw wewnętrznych i administracji porozumienie w sprawie uregulowania stanu prawnego 22 pounickich nieruchomości, na których znajdują się obiekty sakralne. Toczył się o nie wieloletni spór między Kościołem prawosławnym a Kościołem katolickim obrządku bizantyjsko-ukraińskiego.

Ustalenia zawarte w tym porozumieniu stanowiły z kolei podstawę projektu ustawy opracowanej przez MSWiA, który w toku przeprowadzonych konsultacji uzyskał akceptację zainteresowanych stron. Mimo że moim zdaniem w tej sprawie nie zawarto umowy, o której mowa w art. 25 ust. 5 konstytucji, lecz jedynie porozumienie między przedstawicielami zainteresowanych kościołów i ministra właściwego do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych, w obecności Grzegorza Schetyny, wiceprezesa Rady Ministrów, oraz biskupa Stanisława Budzika, sekretarza generalnego Konferencji Episkopatu Polski. Nie zmienia tego faktu nawet zamieszczone w nim zgodne oświadczenie stron, że jego zawarcie nie wymaga zawarcia odrębnej umowy, przewidzianej w art. 25 ust. 5 konstytucji. Niemniej istotne jest to, iż zawarte, choć błędnie, porozumienie uznano za taką umowę, dochodząc równocześnie do przekonania, że jest ona koniecznym elementem procedury legislacyjnej.

Co więcej, to właśnie w czasie prac nad wspomnianą ustawą pismem z 16 października 2008 r. (nr DWRMNiE-0230-10/08MPC) minister spraw wewnętrznych i administracji Grzegorz Schetyna wystąpił do prezesa RM o akceptację przygotowanej przez Departament Wyznań Religijnych, Mniejszości Narodowych i Etnicznych procedury zawierania umów wyznaniowych, o których mowa w art. 25 ust. 5 konstytucji. Zaproponowany w tym piśmie tryb postępowania uzyskał, z pewnymi wyjątkami, 30 czerwca 2009 r. (pismo nr SDT-261-20 (1) /09/DS.) akceptację prezesa RM, wyrażoną w jego imieniu przez szefa Kancelarii Prezesa RM Tomasza Arabskiego. Mimo że procedura ta zawiera jeszcze zasadnicze niedociągnięcia, jednak niebagatelne znaczenie ma fakt, że 12 lat od uchwalenia konstytucji przybrała ona w końcu realny kształt.

[srodtytul]Votum separatum[/srodtytul]

Tak więc nie zgadzam się z twierdzeniem autora przygotowanej na zlecenie MSWiA ekspertyzy, która stała się podstawą decyzji RM, że „zmiana form prawnych normujących tryb postępowania przy zwrocie upaństwowionych nieruchomości kościelnych należy do samodzielnych uprawnień rządu i nie wymaga udziału władz kościelnych”. Nie zgadzam się dlatego, że jest ono sprzeczne z przepisami konstytucji i konkordatu, z wyrokiem TK z 2 kwietnia 2003 r. oraz praktyką (niepozbawioną co prawda uchybień) przygotowania projektu ustawy w sprawie własności cerkwi pounickich. Wprawdzie projekt umowy był błędny, ale nie jest to wystarczający argument przemawiający za rezygnacją z zawierania umów wyznaniowych. Projekt należało po prostu poprawić, a umowę zawrzeć. Podstawę prawną zawieranej umowy powinny zaś stanowić przepisy art. 25 ust. 4 w związku z art. 25 ust. 1 i 5 konstytucji w związku z art. 27 konkordatu.