Likwidacja Komisji Majątkowej została źle przeprowadzona

W  „Rz" z 15 grudnia 2010 r.w tekście "Likwidacja Komisji Majątkowej: co premier miał na myśli" wyraziłem opinię, że likwidacja Komisji Majątkowej (KM) jest pożądana i sam pomysł oceniam pozytywnie, natomiast jego realizacja pozostawia wiele do życzenia. Mamy po prostu do czynienia z przygotowanym na kolanie bublem prawnym. Zwróciłem też uwagę, że bez uprzedniej umowy Rady Ministrów z przedstawicielami Kościoła katolickiego nie jest możliwe uchwalenie nowelizacji ustawy o stosunku państwa do tegoż Kościoła, która odpowiadałaby standardom Konstytucji RP i konkordatu.

Wystarczyły cztery miesiące, by obawy się potwierdziły.

Po pierwsze, wyrok SR w Tychach skazujący Karola Sz. za sfałszowanie operatu szacunkowego, na podstawie którego KM wydała orzeczenie o przekazaniu nieruchomości zamiennych Towarzystwu Pomocy dla Bezdomnych im. Brata Alberta na terenie Zabrza, pokazał dobitnie poziom merytoryczny tej nowelizacji. Mimo że w czasie prac nad nowelą wiadomo było, iż postępowania się toczą, to nie znalazł się w niej żaden przepis, który umożliwiłby w przyszłości sensowne i uczciwe rozwiązanie tego problemu. Sytuacja jest zatem kuriozalna. Sąd stwierdza fałszerstwo operatu szacunkowego (środka dowodowego), na podstawie którego KM wydała orzeczenie, tymczasem brak jakiegokolwiek przepisu dopuszczającego uchylenie tego orzeczenia.

Po drugie, przepisy noweli spowodowały, iż sytuacja prawna kościelnych osób prawnych, których sprawy nie zostały rozstrzygnięte przed KM, jest gorsza nie tylko w porównaniu z tymi kościelnymi osobami prawnymi, których wnioski KM rozpatrzyła, ale nawet w odniesieniu do każdego innego podmiotu występującego z powództwem do sądu powszechnego. Kościelne osoby prawne stają bowiem przed dylematami: jak sformułować żądania pozwu, kogo pozwać, w jakim zakresie, jakie środki dowodowe przedstawić itp. Przepisy noweli zaś tych i wielu innych wątpliwości nie dość, że nie wyjaśniają, to wręcz je potęgują.

Roszczenia rewindykacyjne

Konsekwencją uchwalonej noweli jest możliwość występowania przez kościelne osoby prawne do sądów cywilnych z roszczeniami rewindykacyjnymi, których podstawę materialnoprawną stanowią przepisy art. 61 ustawy o stosunku państwa do Kościoła katolickiego (ustawa). Roszczenia te nie będą jednak uwzględnione, jeżeli: naruszają przepisy ustawy o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej; naruszają prawa nabyte osób trzecich; pozostawały 23 maja 1989 r. we władaniu osób prawnych Kościoła katolickiego lub innych kościołów i związków wyznaniowych; formalnie nadal są własnością kościelnych osób prawnych; są położone na Ziemiach Zachodnich i Północnych. Rewindykacja bowiem to zwrot utraconej własności lub dochodzenie drogą prawną (administracyjną lub sądową) do zwrotu tejże własności. Rewindykacja jest pojęciem szerszym od pojęcia windykacji, która oznacza sądowe dochodzenie przez właściciela zwrotu rzeczy od kogoś, kto nią faktycznie włada, czyli jest jej nieprawnym posiadaczem, z zastrzeżeniem, że osobie, która faktycznie włada rzeczą, nie przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą, np. z tytułu najmu, dzierżawy.

Jakie są skutki: uchylenia przepisów normujących postępowanie regulacyjne; zniesienia KM; derogacji przepisów stanowiących zawite terminy składania wniosków do KM? Takie mianowicie, że kościelne osoby prawne, które nie złożyły wniosków do KM, złożyły je po terminie lub złożyły wnioski dotyczące tylko części swoich roszczeń, mogą również wystąpić na drogę administracyjną lub sądową z nowymi roszczeniami.

Otóż postępowanie regulacyjne (art. 62 ust. 4 ustawy) zastępowało postępowanie sądowe i administracyjne. Wnioski do KM, pod rygorem wygaśnięcia roszczeń, można było składać w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy. Termin ten został ustawowo przedłużony do 31 grudnia 1992 r. Mając na względzie taki stan prawny organy administracji publicznej, jak i sądy słusznie stwierdzały, że brak podstaw do rozpatrywania wniosków czy też pozwów kościelnych osób prawnych. Dzisiaj argumentacja ta, ze względu na zmianę stanu prawnego, utraciła znaczenie, a wnioski czy pozwy kościelnych osób prawnych powinny być rozpatrywane na ogólnych zasadach przewidzianych w odpowiednich przepisach. Znowelizowana 16 grudnia 2010 r. ustawa zawiera bowiem przepisy przejściowe regulujące zasady wszczęcia postępowania w sprawach toczących się przed KM w chwili wejścia w życie ustawy, a tym samym umożliwiające przejście z trybu koncyliacyjnego na procesowy. Nie odnosi się to jednak do spraw, w których wnioski takie w ogóle nie były do KM składane, zostały złożone po terminie lub dotyczyły tylko części roszczeń.

W konsekwencji tej nowelizacji w przepisach ustawy pojawiło się nowe, sądowe postępowanie rewindykacyjne. Wyraźnie potwierdza to uzasadnienie projektu, w którym czytamy: „celem projektowanej regulacji jest jedynie likwidacja Komisji Majątkowej, nie zaś samego postępowania regulacyjnego". Notabene pojęcie „postępowanie regulacyjne" zostało tutaj niewłaściwie użyte, a pozostawienie go w przepisach art. 61 i 63 ustawy jest błędem. Pojęcie to odnosiło się bowiem wyłącznie do sui generis postępowania polubowno-jurysdykcyjnego (specyficznej hybrydy postępowań administracyjnego i cywilnego mającej wyraźne cechy arbitrażu) prowadzonego przed KM.

Uwaga na terminy

Roszczenia rewindykacyjne mogą zgłaszać kościelne osoby prawne, które przed 1 lutego 2011 r. otrzymały zawiadomienie o nieuzgodnieniu orzeczenia przez KM lub których wnioski nie zostały przed tą datą rozpatrzone. Ostatnie takie orzeczenia zapadły 7 grudnia 2010 r. Zakładając, że wnioskodawca otrzymał pisemne zawiadomienie o tym fakcie 15 grudnia i że będzie nadal zainteresowany dochodzeniem swego roszczenia, to ostatni pozew powinien wpłynąć do sądu najpóźniej 15 czerwca 2011 r. (art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej). Natomiast w przypadku 223 wniosków, których KM nie rozpatrzyła, termin na wniesienie stosownego powództwa do sądu upływa 1 sierpnia 2011 r. (art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej). Niedotrzymanie tych terminów skutkuje wygaśnięciem roszczeń.

W każdym czasie można wystąpić jedynie z powództwem rewindykacyjnym wniesionym przez kościelne osoby prawne, które nie złożyły wniosków do KM, złożyły je po terminie lub złożyły wnioski dotyczące tylko części swoich roszczeń w ustawowym terminie na podstawie poprzednich przepisów.

Zakładając racjonalność ustawodawcy, musimy przyjąć, że jego intencją było wprowadzenie w miejsce postępowania regulacyjnego, nowego, szczególnego postępowania sądowego, którego wszczęcie nie jest ograniczone terminem zawitym. Postępowanie to zastąpiło w całości dotychczasowy tryb koncyliacyjny przed KM. Pogląd odmienny prowadziłby do wniosku, że co prawda ustawodawca wprowadził sądowe postępowanie rewindykacyjne jako nowy tryb postępowania, jednakże świadomie zakładając niemożność występowania z powództwami w tym trybie.

Trudno zrozumieć, jakie przyczyny kierowały ustawodawcą, który zdecydował, że nierozpatrzone przez KM wnioski nie zostaną automatycznie przekazane właściwym sądom, w tym sądom lub organom administracji, przed którymi toczyło się już odpowiednie postępowanie. Takie zakończenie sprawy w toku i uzależnienie dalszego postępowania od aktywności strony (powoda) nie ma uzasadnienia merytorycznego, jest też sprzeczne z zasadami rządzącymi zmianą trybu postępowania w wyniku zmian ustawy.

W jakim zakresie

W razie nieuzgodnienia orzeczenia przez KM bądź nierozpatrzenia przez nią wniosku sądy mogą jedynie prowadzić postępowania odnoszące się do nieruchomości lub ich części, które spełniają którąkolwiek z dziesięciu wymienionych przez ustawę przesłanek pozytywnych (art. 61 ust. 1 i 2). Zakres roszczeń w tych postępowaniach, mimo braku jakiegokolwiek przepisu w tej kwestii, jest ograniczony do zakresu wskazanego we wniosku złożonym do KM (w wypadku nieuzgodnienia przez nią orzeczenia) lub do zakresu roszczeń nierozpatrzonych przez KM (w razie nierozpatrzenia przez nią części bądź całości wniosku). Innymi słowy sąd powinien rozstrzygnąć albo o roszczeniu zgłoszonym we wniosku do KM, jeżeli ta nie uzgodniła orzeczenia albo tylko o tej części roszczenia, której nie rozpatrzyła.

Orzeczenia wydane przez KM i ugody przez nią zatwierdzone nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej, ten przymiot przysługuje bowiem wyłącznie wyrokom, a rozstrzygnięcia KM nie są wyrokami. Jednakże są one tytułami egzekucyjnymi zrównanymi z tytułami sądowymi. Tak więc w kwestiach objętych ugodą sąd powinien oddalić powództwo ze względu na powagę sprawy ugodzonej, a w kwestiach rozstrzygniętych orzeczeniem ze względu na powagę sprawy rozstrzygniętej.

Natomiast w razie zgłaszania nowych roszczeń również konieczne jest spełnienie przynajmniej jednej z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy. Różnica polega na tym, że w związku z tą przesłanką ustalany będzie właściwy organ administracji lub sąd. Przykładowo zwrot nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a tym samym nieruchomość jest zbędna na ten cel, powinien nastąpić na drodze administracyjnej, a dopiero w dalszej kolejności na drodze sądowej. Z kolei zwrot nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa bez podstawy prawnej, gdy nie wydano żadnej decyzji administracyjnej, powinien zasądzić sąd. Ponadto w razie zgłaszania nowych roszczeń przez kościelne osoby prawne zakres tych roszczeń będzie ostatecznie ustalany przez organ administracji lub sąd na podstawie zgromadzonych w czasie postępowania środków dowodowych. Wniosek złożony do KM przez kościelną osobę prawną po terminie podlegał bowiem odrzuceniu z powodu uchybienia terminowi na jego wniesienie i jako taki nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a tym samym organ administracji lub sąd nie jest nim związany. Wniosek obejmujący zaś tylko część roszczenia kościelnej osoby prawnej i w tej części rozpatrzony albo pozytywnie, albo negatywnie przez KM (czyli z wyjątkiem nieuzgodnienia orzeczenia przez KM) wiąże organ administracji lub sąd tylko w tym zakresie.

Co nagle to po diable

Powyższe uwagi – jedynie tu zasygnalizowane – i tak prowadzą do smutnej konstatacji: ustawa nowelizująca została przygotowana w pośpiechu i bez należytego zastanowienia nad skutkami. W szczególności brak w niej przepisów przejściowych, jak również norm dostosowujących sytuację prawną uczestników postępowania regulacyjnego przed KM do potrzeb procesu cywilnego. Chodzi zwłaszcza o sposób przechodzenia z trybu regulacyjnego przed KM do trybu postępowania rewindykacyjnego jako szczególnego postępowania cywilnego, który wymaga aktywności ze strony kościelnych osób prawnych.

Przepisy znowelizowanej ustawy nie zabezpieczają także w sposób należyty interesów jednostek samorządu terytorialnego i osób trzecich, których praw może dotyczyć postępowanie. Niedookreślone pozostają też zasady orzekania w sprawie i zakres samodzielności jurysdykcyjnej sądu.

Autor jest kierownikiem Zakładu Prawa Wyznaniowego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Opolskiego, członkiem zarządu Polskiego Towarzystwa Prawa Wyznaniowego

Zapraszamy do naszego serwisu:

Nieruchomości » Własność i inne prawa do nieruchomości » Wywłaszczenie i zwrot

Przeczytaj inne ciekawe opinie i analizy w serwisie: