Procedura administracyjna wymaga interwencji ustawodawacy

Wśród naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona wprost w art. 12 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) zasada szybkości postępowania. Nakazuje organom administracji publicznej działać w każdej sprawie zmierzającej do wydania decyzji administracyjnej wnikliwie i szybko. W wielu sytuacjach równie ważny jak treść konkretnego rozstrzygnięcia jest termin jego uzyskania. Wydanie przez właściwy organ administracji publicznej koncesji, licencji, zezwolenia czy innej decyzji administracyjnej często warunkuje możliwość rozpoczęcia działalności gospodarczej. Nawet najlepiej zaplanowana inwestycja może nie zostać zakończona w terminie z powodu ciągnących się miesiącami, a niekiedy  latami, postępowań administracyjnych.

Niezmiennie aktualny pozostaje pogląd jednego z autorów kodeksu postępowania administracyjnego E. Iserzona twierdzącego, iż „jakże często orzeczenie, które mogło mieć w pewnym momencie realną wartość społeczną lub indywidualną, staje się bezprzedmiotowe w momencie późniejszym" (E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze", Warszawa 1970, s. 62).

Także na przewlekłość

Stale aktualnym i nadal nieosiągniętym celem ustawodawcy jest takie zreformowanie procedury administracyjnej, aby urzeczywistnić zasadę szybkości postępowania. W tym kierunku zdają się iść także najnowsze zmiany wprowadzone zarówno w k.p.a., jak i w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa).

Najistotniejszą zmianę do k.p.a. wprowadziła nowelizacja obowiązująca od 11 kwietnia 2011 r. W jej wyniku możliwe stało się zaskarżenie do organów wyższego stopnia nie tylko bezczynności organów administracji publicznej, ale także prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. W organach, dla których nie został ustanowiony  wyższy stopień, przewlekłość postępowania może być zwalczana poprzez wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu projektu nowelizacji wskazano, iż „obecne przepisy kodeksu nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie powoduje, że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne".

W konsekwencji wprowadzenia możliwości wniesienia przez stronę bądź innych uczestników postępowania zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania (odpowiednio wezwania do naruszenia prawa) zmieniły się liczne przepisy związane z tym szczególnym środkiem prawnym, łącznie z wprowadzeniem możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego .

Kolejne zmiany w k.p.a. mające przyspieszyć postępowania administracyjne związane są z obowiązującą od 17 maja 2011 r. ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Ustawa ta nałożyła na organy rozpatrujące zażalenie na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania obowiązek ustalenia, czy niezałatwienie sprawy w terminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. To zaś może otworzyć drogę do pociągnięcia funkcjonariusza publicznego do odpowiedzialności majątkowej.

Boją się opóźnienia decyzji

Zapewnieniu szybkości postępowania administracyjnego służą także zmiany wprowadzone do ppsa. Poza poszerzeniem właściwości sądów administracyjnych o rozpatrywanie skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania znowelizowany został art. 149 § 2 ppsa dający sądowi administracyjnemu możliwość, po uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej, orzeczenia z urzędu albo na wniosek strony grzywny. Grzywna ta może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W stanie prawnym obowiązującym do 12 lipca 2011 r. orzeczenie grzywny mogło nastąpić dopiero w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powyższe zmiany nie rozwiązują jednak wszystkich problemów sprawiających, iż strony postępowania administracyjnego niezwykle wstrzemięźliwie korzystają z przysługujących im uprawnień procesowych mających zwalczać bezczynność organów administracji publicznej. W dalszym ciągu wniesienie zażalenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jak również skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wiąże się z poważnym ryzykiem oddalenia w czasie wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

W niektórych okolicznościach zamyka to drogę do zakończenia postępowania administracyjnego nawet na kilka czy kilkanaście miesięcy (w przypadku skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu na okres ten składają się: czas potrzebny na przesłanie przez organ skargi do sądu wraz z odpowiedzią na nią, wyznaczenie przez sąd terminu rozprawy, sporządzenie uzasadnienia wyroku, oczekiwanie na jego uprawomocnienie, przesłanie akt z powrotem do organu). Z reguły bowiem w ślad za zażaleniem czy skargą przesyłane są akta sprawy, co stanowi dla organu pozostającego w bezczynności bądź przewlekle prowadzącego postępowania alibi usprawiedliwiające w jego ocenie dalsze niekończenie postępowania  decyzją.

Organy niezwykle często stosują w tym zakresie art. 133 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.bądź art. 54 § 2 ppsa nakazujące organowi, który otrzymał zażalenie bądź skargę, przesłanie jej odpowiednio do organu wyższego stopnia bądź sądu administracyjnego wraz z aktami sprawy. Organ, którego dotyczy zażalenie bądź skarga, wyzbywa się dokumentów, które umożliwiają wydanie decyzji kończącej sprawę administracyjną. Jednocześnie przesłanie akt jest niezbędne dla prawidłowej oceny przez organ wyższej instancji bądź przez sąd administracyjny zasadności zażalenia bądź skargi.

Rozwiązanie tej sytuacji wydaje się nad wyraz proste, aczkolwiek wymaga interwencji ustawodawcy. Zasadne wydaje się, aby w przypadku zażalenia albo skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ nie przesyłał do organu wyższej instancji bądź sądu administracyjnego akt postępowania, lecz poświadczone za zgodność kopie tych dokumentów. W takiej sytuacji organ wyższej instancji bądź sąd będą mogły prawidłowo rozpoznać zażalenie lub skargę,  za to właściwy organ administracji publicznej nie zostanie pozbawiony możliwości dalszego procedowania. Jednocześnie zasadne wydaje się wprowadzenie stosownej sankcji wobec organu za nierzetelne kopiowanie i poświadczanie akt mających stanowić podstawę orzeczenia organu wyższej instancji czy sądu.