Sylwia Sysko-Romańczuk: Dobra strategia niweluje złe prawo

Czy przepisy prawa pozwalają efektywnie zarządzać oświatą? Samorządy narzekają, że skomplikowane regulacje, np. Karta nauczyciela, utrudniają im politykę oświatową.

Sylwia Sysko-Romańczuk, wiceminister edukacji:

Podejście menedżerskie wkracza do administracji, ale pamiętajmy, że samorząd to nie przedsiębiorstwo, a zarządzanie w administracji to nie to samo, co zarządzanie w biznesie. Samorząd buduje wspólnotę, a biznes tworzy wartość dla klienta. W administracji poza efektywnością ekonomiczną trzeba uwzględnić cele społeczne i polityczne. Oznacza to, że nie każda likwidacja szkoły, chociaż przyniesie pozytywne skutki dla budżetu samorządu, z punktu widzenia dobra publicznego jest korzystnym rozwiązaniem.

Zapytam inaczej: czy gminy prowadzą przemyślaną politykę edukacyjną? Określają cele, szukają nowych skutecznych sposobów ich osiągnięcia czy tylko twierdzą, że w obecnej rzeczywistości i tak nic się nie da?

Mój zespół szukał prawidłowości w podejmowaniu przez samorządy decyzji dotyczących zarządzania oświatą. Nurtowało nas, czy te prawidłowości można pogrupować i wyodrębnić spójne modele zarządzania. Oczywiście chcieliśmy też wiedzieć, czy istnieje zależność między danym modelem zarządzania a efektywnościowymi wskaźnikami oświatowymi. Dodam, że to badanie jest unikatowe. Nikt jeszcze nie badał modeli zarządzania w oświacie w taki sposób – ani w Polsce, ani na świecie. W rezultacie, w przypadku dwóch wyróżnionych modeli zarządzania: menedżerskim i przedsiębiorczym, mimo ograniczeń prawnych w postaci Karty nauczyciela i wymogów dyscypliny finansów publicznych można uzyskiwać satysfakcjonująca wartość w oświacie. Przepisy zatem nie muszą być zasadniczą przeszkodą – choć pracować nad ich zmianą trzeba.

Co jest wartością w oświacie dla samorządowców i czym można zarządzać? Jakie dane pani analizowała?

Efektywność w administracji, podobnie jak w biznesie, stała się dziś wartością nadrzędną. Wbrew powszechnej opinii nie skupialiśmy się jednak na wynikach egzaminów zewnętrznych czy racjonalizacji sieci szkół. Wiele samorządów te wskaźniki traktuje jako cele oświatowe, a nie środki osiągania celów, sprowadzając swoją rolę do minimum: taniego i skutecznego dostawcy usług publicznych. To błędne koło, które można zamknąć w twierdzeniu, że liczby w edukacji z roku na rok się poprawiają, ale opinie o niej pogarszają. Jeśli takie podejście będzie w przyszłości dominować, to możemy się spodziewać kryzysu w administracji podobnego do kryzysu w biznesie. Dlatego badaliśmy, czy gmina posiada powszechnie znaną strategię oświatową, której prowadzenie monitoruje, a także rolę dyrektorów szkół i nauczycieli, bo to od nich przede wszystkim zależy jakość kształcenia. Pytaliśmy, jak postrzegany jest dyrektor szkoły, czy nowelizowane są regulaminy wynagradzania. Kwestię finansowania ocenialiśmy poprzez zajęcia pozalekcyjne, bo oferują je ci, którzy mają pomysł na edukację. Pytaliśmy, czy szkoły je organizują i za czyje pieniądze. Sprawdzaliśmy też, w jaki sposób przygotowywane są plany finansowe szkół oraz czy jest wdrożony system zarządzania jakością.

I okazało się, że samorządy narzekają, ale wolą umieszczać kwestie oświaty w tzw. ogólnej strategii rozwoju gminy niż w odrębnym dokumencie, dyrektor jest przede wszystkim nauczycielem, a regulaminy wynagrodzeń nie są zmieniane i negocjowane...

Z drugiej strony 20 proc. samorządów (64 z 320 przeanalizowanych) ma spójną politykę oświatową. W badaniu określiliśmy, że przyjęły one właśnie model menedżerski lub przedsiębiorczy. Mają odrębne strategie oświatowe z jasno określonymi priorytetami i starają się je osiągać. Dla przykładu – celem jednej z gmin miejskich jest m.in. zapewnienie nauki co najmniej jednego języka obcego, praktycznego korzystania z nowych mediów, wspieranie przedsiębiorczości. A 6 proc. gmin nawet monitoruje, czy cele zostały osiągnięte. W tych 20 proc. dyrektorzy szkół są traktowani jak menedżerowie, odpowiedzialni za jakość nauczania, zarządzanie kadrami i budżet. Regulaminy wynagrodzeń są nowelizowane, a jeśli nie, to zwykle oznacza, że wynegocjowane wcześniej warunki dla wszystkich nadal są atrakcyjne, a system motywacyjny – efektywny. Plany finansowe szkół opierają się na aktualnych arkuszach organizacyjnych, zwykle elektronicznych. Uczniowie mają bogatą ofertę zajęć dodatkowych finansowanych ze środków własnych lub unijnych. Widać, że liderzy tych samorządów są pasjonatami menedżeryzmu.

No tak, ale oznacza to, że zaledwie co piąta gmina wie, czego chce od oświaty, dyrektorów i nauczycieli, co chce zaoferować rodzicom i uczniom. Większość nie potrafiła przez 20 lat wypracować spójnego sposobu zarządzania oświatą.

Tak, ale było to 20 lat uczenia się nowego, od zera. Samorządy przejęły nowe zadania i odpowiedzialność za nie bez przygotowania merytorycznego kadr. Do początku lat 90. edukacja była zarządzana centralnie, z Warszawy. Samorządowcy dopiero się jej uczyli, eksperymentowali. Nie mieli przy tym wsparcia z zewnątrz, np. uczelni, bo eksperci i badacze też zaczynali się uczyć. Wszyscy uczyli się na własnych błędach. Fakt, że 20 proc. gmin wypracowało i ciągle doskonali określone zasady działania, świadczy zatem o sukcesie. Mają odwagę podjąć wyzwania, jakim jest budowanie wspólnoty na poziomie gminy.

A jakie modele zarządzania wybierają poszczególne typy gmin? Czy najbardziej menedżerskie są gminy miejskie?

W modelu menedżerskim dominują gminy wiejskie, a miejskie dało się zakwalifikować przede wszystkim do modelu przedsiębiorczego. W nich nie traktuje się oświaty jako zadania zleconego, ale jako własne, które służy czemuś więcej – kreowaniu skutecznej polityki społecznej. To są gminy mające lidera oświaty.

Z tym że modelu zarządzania w oświacie nie można traktować autonomicznie, bez związku z całą strategią rozwoju gminy.

A kto jest liderem? Dyrektor szkoły, wydziału oświaty czy wójt, burmistrz, prezydent?

Gospodarz samorządu wraz z organem stanowiącym o najważniejszych decyzjach, czyli radą. Jeśli wójt ma świadomość, co chce osiągnąć i w jaki sposób, to dobiera odpowiednich ludzi i odpowiednie metody osiągania celów. W skrócie – jakość polityki determinuje jakość w oświacie, tej dużej i tej małej. Ma znaczenie, kto rządzi w danym samorządzie. W przeciwieństwie do przedsiębiorstwa gospodarz samorządu jest wybieramy w demokratycznych wyborach. Zarządzanie opiera się na ludziach liderach, którym można zaufać. Lider oświaty zna różne metody dochodzenia do tego samego rezultatu, np. do osiągnięcia wysokiej jakości edukacji w powiązaniu z efektywnością ekonomiczną może prowadzić racjonalizacja sieci szkół, ale także polityka budowania skutecznego partnerstwa na poziomie lokalnym, np. przekazanie palcówek stowarzyszeniom rodziców czy wspieranie placówek niepublicznych. Dla wielu samorządów partnerstwo publiczno-prywatne dotyczy też sfery oświaty, np. wspólne inicjatywy edukacyjne szkół publicznych i niepublicznych na terenie samorządu. To jest pozytywne działanie.

Czy modele menedżerski i przedsiębiorczy są najefektywniejsze?

Tego nie można wnioskować na podstawie jednego badania. Ponadto potwierdzenie takiej tezy oznaczałoby, że pozostałe modele świadczą o złym zarządzaniu oświatą. A obok tych dwóch wyodrębniliśmy jeszcze: konkurencyjny i demokratyczny, o których nie można powiedzieć, że są złe.

Co je charakteryzuje?

Zasadniczym wyróżnikiem modelu konkurencyjnego jest świadome tworzenie przez samorząd warunków do rywalizacji między szkołami jako panaceum na permanentny wzrost jakości edukacji. To podejście szło w parze z dużą samodzielnością dyrektora przy podejmowaniu decyzji finansowych. Z kolei w modelu demokratycznym doceniana jest współpraca szkół. Co ciekawe, w pierwszym modelu stosowanie budżetu zadaniowego było znikome, a w drugim samorządy podkreślały konieczność jego wdrożenia i takie zachowania deklarowały.

Połowa samorządów, 53 proc., reprezentuje model scentralizowany i nieingerujący.

W większości są to gminy do 10 tys. mieszkańców, bez strategii oświatowej, z wysokimi kosztami. Czy jest szansa, że ich władze w końcu zaczną poważnie traktować oświatę?