Ochrona zwierząt: Polityki a Komisja Europejska o uboju rytualnym

Na posiedzeniu 12 lipca 2013 r. Sejm utrzymał zakaz uboju rytualnego. Wbrew medialnej gorączce nie jest to jednak nic nadzwyczajnego w świetle obowiązującego prawa. Znamienne i pouczające raczej jest, jak przebiegała debata poprzedzająca to głosowanie pośród licznych prób wprowadzenia takiego uboju „tylnymi drzwiami". Mówi ona bowiem wiele o poziomie polskiej polityki.  W sprawie uboju rytualnego w nawale bieżącej polityki i coraz to nowych wolt klasy politycznej pewne kwestie fundamentalne przez długi czas nie mogły się przebić do opinii publicznej. Dyskusją rządziły oportunizm i ignorancja obowiązującego stanu prawnego i naszych europejskich zobowiązań.

Chronologia

Należy zacząć od chronologii i jej uporządkowania. W zakresie regulacji uboju rytualnego w Polsce obowiązująca ustawa z 1997 o ochronie zwierząt zajmuje podobne stanowisko jak prawo UE. Istnieje obowiązek ogłuszania zwierząt przed ubojem, ale jednocześnie wprowadza wyjątek na potrzeby kultu religijnego.

W 2002 r. skreślono w niej przepis dotyczący wyjątku o głuszeniu zwierząt na potrzeby religijne, co w konsekwencji oznaczało bezwzględny obowiązek głuszenia zwierząt, a ubój rytualny znalazł się poza zakresem regulacji ustawy. W 2004 r. wydane zostało rozporządzenie Ministra Rolnictwa mówiące, że polskie rzeźnie mogą dla celów religijnych odstąpić od nakazu ogłuszania zwierząt. Pod koniec listopada 2012 r. Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie, w którym uznał niekonstytucyjność tego rozporządzenia, przywracając tym samym stan prawny, który obowiązywał przed 2004 r. 1 stycznia 2013 r. weszło natomiast w życie rozporządzenie Rady i Parlamentu Europejskiego 1099/2009 z 24 września 2009 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas ich uśmiercania, które powtórzyło rozwiązanie obowiązujące w Polsce w okresie 1997–2002, wprowadzając nakaz ogłuszania poza potrzebami kultu religijnego. Zgodnie z art. 4 rozporządzenia zwierzęta są uśmiercane wyłącznie po uprzednim ogłuszeniu (ust. 1), chyba że chodzi o zwierzęta poddane ubojowi według szczególnych metod wymaganych przez obrzędy religijne (ust. 4). Natomiast art. 26 ust. 1 rozporządzenia nie wyklucza, aby państwa członkowskie przyjęły przepisy krajowe zapewniające dalej idącą ochronę zwierząt podczas ich uśmiercania. W takim przypadku państwo(a) są zobowiązane przed 1 stycznia 2013 r. do powiadomienia Komisji Europejskiej o takich przepisach krajowych. Polski rząd zgłosił UE deklarację, że utrzymuje wyższy poziom ochrony zwierząt i zawsze wymaga głuszenia.

W konsekwencji dzisiaj obowiązuje nadal ustawa z 1997 r., która po nowelizacji w 2002 r. i po ingerencji TK przewiduje bezwzględny obowiązek głuszenia zwierząt i nie reguluje w ogóle uboju rytualnego.

Fundamenty

Jeżeli chodzi o fundamenty, które powinny stanowić podstawę dyskusji i wpływać na wybory normatywne polskiego ustawodawcy, można wskazać kilka.

Po pierwsze, rozporządzenie unijne jest aktem prawnym, który korzysta z tzw. bezpośredniego stosowania. Jest aktem prawnym kompletnym, bo nie wymaga żadnej implementacji na poziomie krajowym (w przeciwieństwie do dyrektyw). Co więcej, implementacja rozporządzenia (bez wyraźnej ku temu podstawy w samym rozporządzeniu) jest sprzeczna z samą istotą rozporządzenia jako aktu bezpośrednio stosowalnego „tu i teraz" po jego ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym.

Po drugie, zgodnie z wieloletnim orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) preambuła (wstęp) aktu unijnego jest jego integralnym elementem. Przepisy rozporządzenia (dyrektywy etc.) muszą być zawsze interpretowane w świetle wstępu, aby zapewnić tak dalece, jak to możliwe, zgodność aktu prawnego z celami, którym ma służyć, i w ich świetle harmonizować interpretacje poszczególnych przepisów.

Po trzecie, konieczne jest umiejętne połączenie reguły (zasady) i wyjątku. Kanonem interpretacji europejskiej jest podkreślanie w kontekście swobód gospodarczych, że wyjątki od reguły (swobody) nie podlegają interpretacji rozszerzającej, bo w przeciwnym razie wyjątek stanie się w drodze interpretacji regułą, a prawdziwa reguła straciłaby sens i swoje pole zastosowania. Po czwarte w końcu, niezbędne jest mądre i racjonalne stosowanie zasady proporcjonalności, która pozwala zachować umiar pomiędzy środkiem a celem i każe wybierać te środki, które cel realizują w sposób adekwatny.

Czy prawo europejskie jeszcze coś znaczy

Rozporządzenie wprowadza regułę w postaci obowiązku głuszenia zwierząt, które najlepiej realizuje cele rozporządzenia zawarte w preambule jako „podjęcie wszelkich koniecznych działań, które pozwalają uniknąć zadawania bólu i zminimalizować niepokój i cierpienie zwierząt", oraz podkreślenie, że „dobrostan zwierząt jest wartością wspólnotową".

Te cele i wartości mają kierunkowe znaczenie dla interpretacji szczegółowych przepisów, które dalej następują. Skoro głuszenie jest obowiązkiem, a jego brak wyjątkiem, to wyjątek musi być interpretowany w sposób ścisły. W rozporządzeniu takim wyjątkiem jest odstąpienie od ogłuszania na potrzeby uboju rytualnego. Jako wyjątek musi mu zostać nadany kształt rozsądny, tak aby pozostać nadal w sferze wyjątku, a nie tylnymi drzwiami urastać do miana reguły. W oparciu o całościową interpretację rozporządzenia regułę można sformułować następująco: „głuszyć należy zawsze, a tylko wyjątkowo w przypadku uboju rytualnego można od tego odstąpić". To klucz dla oceny polskiej gry ubojem rytualnym, skoro interpretacja w Polsce uboju była zupełnie oderwana od celu, któremu ubój ma służyć, a więc poszanowaniu tradycji religijnych, a nie służeniu interesom gospodarczym przedsiębiorstw przetwórczych. W tym sensie podnoszony argument z uboju rytualnego nie realizował celu tego uboju: wyjątek (brak głuszenia) powinien być interpretowany w świetle celów religijnych, a tak w Polsce oczywiście nie było, skoro w naszym przypadku chodziło o „wyjątek" podyktowany kwestiami ekonomicznymi pod płaszczykiem religijnym.

Należy też podkreślić, że rozporządzenie nie zmierza w kierunku narzucenia państwom jakichś rozwiązań, a raczej pozostawia im pewną swobodę w zakresie podwyższenia standardów ochrony, ale nie jej obniżenia. Z pewnością nie jest wymogiem prawa europejskiego wprowadzanie nakazu uboju rytualnego. Podobnie nie można argumentować, że rozporządzenie zakazuje takiego uboju.

Nawet jednak jeśli te kwestie nie są uregulowane wprost, to nie oznacza, że państwa mają w tym zakresie zupełną swobodę. Rozporządzenie przewiduje bowiem możliwość utrzymania zakazu uboju rytualnego, gdy państwo uzna, że w ten sposób chce realizować dalej idącą ochronę zwierząt i ich dobrostanu. Jeśli Polska podtrzymała poziom ochrony wyższy (zakaz uboju rytualnego, a w konsekwencji obowiązkowe głuszenie zwierząt przed uśmierceniem), to oznacza, że dzisiaj nie można już prowadzić takiego uboju, a zwierzęta podlegają wyższej ochronie (obligatoryjne ogłuszanie). Głosowanie w Sejmie 12 lipca 2013 r. ten stan rzeczy tylko potwierdziło i go obroniło. Każda inna decyzja byłaby pogwałceniem prawa europejskiego.

Załóżmy jednak, że rząd nie zgłosił KE woli utrzymania dalej idącej ochrony prawnej zwierząt. Nawet w tym przypadku nie oznaczałoby to, że przedsiębiorcy branży mięsnej mieliby carte blanche w tym zakresie i ubój rytualny mogliby praktykować dowolnie.

W co grają polscy politycy

Po pierwsze, musieliby udowodnić, że to jest ubój rytualny na cele rzeczywiście religijne.

Po drugie, wykazać, że spełnione są warunki tego uboju w zakresie minimalizowania cierpienia zwierząt i nakazu ich humanitarnego traktowania (vide preambuła wyżej).

Po trzecie, ubój rytualny jest wyjątkiem od zasady ogłuszania i jako taki musi być zawsze interpretowany. Nawet jeżeli rządowi udałoby się wprowadzić proponowane zmiany i wycofać z zastrzeżenia zgłoszonego KE, producenci nadal musieliby udowodnić, że prowadzą ubój rytualny na cele rzeczywiście religijne, nie wychodzą poza to, co jest konieczne dla prowadzenia takiego uboju, i że spełniają warunki tego uboju w zakresie minimalizowania cierpienia zwierząt i nakazu ich humanitarnego traktowania. Tylko połączenie trzech wskazanych wyżej ograniczeń oznaczałoby dopuszczalność reglamentacji przez państwo działalności aspirującej do miana uboju rytualnego, a reglamentacja taka mieściłaby się w zakresie ratio legis i celu rozporządzenia oraz byłaby z nim zgodna.

Prawo czy doraźna polityka

Skoro więc Polska złożyła w grudniu 2012 r. w KE deklarację, że utrzymuje zakaz uboju bez głuszenia, powstaje pytanie, czy teraz może go wycofać, jak donoszą media? Unijne rozporządzenie przewiduje możliwość polepszenia ochrony zwierząt po jego wejściu w życie, ale nie pogorszenia. Jest wielce problematyczne, czy Polska może odstąpić od deklaracji, że podtrzymuje wyższy standard ochrony zwierząt. Państwo naruszyłoby rozporządzenie, gdyby obniżyło poziom tej ochrony np. przez odstąpienie zupełnie od nakazu ogłuszania.