Królikowski: Domagamy się skuteczności prokuratury

Wiele mówi się o rzekomym napięciu na linii minister sprawiedliwości – prokurator generalny. Przedstawienie przez ministra sprawiedliwości stanowiska do sprawozdania prokuratora generalnego wraz z jednoczesnym przesłaniem do konsultacji społecznych nowego regulaminu urzędowania jednostek organizacyjnych prokuratury może stać się podstawą do twierdzenia o eskalacji tego konfliktu. Moim zamiarem jest wyjaśnienie, jak sprawa ta wygląda z perspektywy ministra sprawiedliwości.

Rozdzielenie ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego, dokonane w 2010 roku, spowodowało, że prokuratura stała się samodzielnym podmiotem rozliczanym publicznie za swoje działania. Jakkolwiek podstawowym uzasadnieniem rozdziału było wyjęcie prokuratury spod ewentualnych wpływów politycznych, to w państwie demokratycznym naiwnością byłoby postrzeganie tego rozdziału jako wyjęcie prokuratury spod kontroli społecznej i konieczności wykazywania racjonalności swoich działań. Wyodrębnienie tę autonomiczną publiczną odpowiedzialność prokuratury znacznie zwiększyło.

Ewentualnej krytyki poczynań prokuratury nie można zatem postrzegać ściśle w perspektywie politycznej, ile domagania się skuteczności w funkcjonowaniu organu oskarżycielskiego, na którego działania administracja rządowa utraciła bezpośredni wpływ. Sprawozdanie prokuratora generalnego jest zatem podstawą do dokonania formalnej oceny nie tyle samego dokumentu, ile prawidłowości funkcjonowania organu i realizacji obowiązków kierowniczych przez jego szefa.

Podstawowe słabości

Funkcjonowanie prokuratury jest zdeterminowane kształtem procesu karnego. W obecnym modelu, gdzie prokurator przygotowuje dowody dla sądu, ogólna ocena działalności prokuratury w zakresie postępowania przygotowawczego wypada stosunkowo dobrze. Podstawowe słabości pojawiają się przy innych czynnościach procesowych, takich jak obsługa środków odwoławczych. Jednocześnie analiza sprawozdania prokuratora generalnego pozwala stwierdzić, że działania prokuratury są podejmowane przy relatywnie wysokim koszcie osobowym oraz finansowym, a także przy destrukcyjnym w dłuższym okresie poczuciu prokuratorów rejonowych niesprawiedliwego rozłożenia obciążenia pracą.

Ewentualnej krytyki poczynań prokuratury nie można postrzegać w perspektywie politycznej

Ocena działania prokuratora generalnego w zakresie kierowania prokuraturą może być tymczasem formułowana przede wszystkim odnośnie do zarządzania prokuraturą, w tym z zakresu modernizacji i racjonalizacji działania urzędu. Od dwóch lat perspektywę tej oceny wyznacza uchwalona ostatecznie we wrześniu 2013 roku wielka reforma procedury karnej, która zmienia zasadniczo warunki działania prokuratury. Ze względu na nią należy wskazać przede wszystkim na istotną zmianę roli procesowej prokuratora w związku ze wzmocnieniem kontradyktoryjności postępowania rozpoznawczego, skutkującym większą odpowiedzialnością prokuratora za wynik procesu. Wymagane jest zwiększenie jego aktywności w trakcie rozprawy i zmiana organizacji postępowania przygotowawczego ze względu na zmianę celu tego postępowania (gromadzenie dowodów dla prokuratora, a nie dla sądu, w celu sformułowania aktu oskarżenia, selekcji akt dla sądu i popierania skargi podczas rozprawy). Zwiększono również liczbę możliwości kończenia postępowania karnego bez rozprawy, w których prokurator będzie odgrywał wiodącą rolę jako organ inicjujący, decydujący i sprawujący kontrolę nad ochroną praw stron oraz innych uczestników postępowania. Zwiększenie reformatoryjności postępowania odwoławczego będzie wymagało bardziej kompleksowej obsługi sprawy w postępowaniu instancyjnym przez właściwego referenta sprawy. W tym zakresie, w ocenie ministra sprawiedliwości, trwanie przy dotychczasowym sposobie organizacji pracy prokuratury i brak wyraźnych działań, które już dziś zwiększałyby jej potencjał, należy uznać za podstawową słabość obecnego kierownictwa prokuratury. To już nie pierwsza krytyka tej pasywności przy ocenianiu kolejnych sprawozdań prokuratora generalnego. Upływ niemal czterech lat funkcjonowania autonomicznego prokuratury w relacji do administracji rządowej, w którym to czasie pojawiły się kolejne doświadczenia związane z nieprawidłową obsługą spraw poważnych na szczeblu prokuratury rejonowej i okręgowej, zwiększa tylko ciężar tego zarzutu.

Zaniechana reforma

Nie mogę oprzeć się wrażeniu, że prokurator generalny świadomie podjął decyzję, by nie podejmować realnych działań zmierzających do sensownej reformy działalności prokuratury. W zamian koncentruje się na eskalacji obaw środowiska prokuratorskiego związanych ze zbliżającym się terminem wejścia w życie nowelizacji kodeksu postępowania karnego, wykazywaniu jej słabości oraz postulowaniu odstąpienia od niej.

Tymczasem prace nad tą nowelizacją zaczęły się w 2009 roku. Prokurator generalny znał kolejne etapy procesu legislacyjnego i ich dynamikę, uczestniczył w nich i dostał przy poprzedniej ocenie sprawozdania jednoznaczną informację, że rząd oczekuje od niego podjęcia działań nakierowanych na zmianę modelu zarządczego prokuratury. Pamiętam, jak w jednym ze swoich publicznych wystąpień prokurator generalny konkludował, że największym wyzwaniem tej reformy jest to, że na rozprawie będzie musiał być prokurator, który zna akta sprawy, w której oskarża. Pomyślałem wówczas: w końcu! Muszę przyznać, że nie znajduję lepszego dowodu na to, że reforma procesu i prokuratury jest konieczna. Obawiam się, że przy braku istotnej zmiany organizacyjnej i zarządczej prokuratury, ten organ procesowy nie będzie w stanie efektywnie funkcjonować w zmienionym modelu postępowania karnego.

Istotnie zmienia się rola procesowa prokuratora, bo wzmocniono kontradyktoryjność postępowania

Z tego powodu upubliczniony właśnie projekt nowego regulaminu prokuratorskiego, który tworzy instrumenty dla organizacji pracy prokuratury, należy traktować jako część konkluzji ministra sprawiedliwości dotyczącej sprawozdania prokuratora generalnego za 2013 rok.

Z regulaminu znikają rozwiązania nadmiernie krępujące ręce kierownictwa jednostki w zakresie sposobu wykorzystania kadry i formuły realizacji zadań, a pojawiają się nowe modele organizacji pracy. Wprowadza się możliwość wyznaczenia wpółreferenta sprawy, który w wyznaczonym zakresie recenzuje pracę głównego referenta w celu kontroli jakości wykonywanych czynności oraz może go sprawnie zastępować na rozprawie.