Rewolucja śmieciowa trwa

Wielokrotnie nowelizowana ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nieustannie jest poddawana rozbieżnym interpretacjom, które w skrajnych przypadkach mogą zagrozić stabilności finansowanej niektórych gmin. Minęły już ponad trzy lata od nowelizacji inicjującej tzw. rewolucję śmieciową, która w większości polskich gmin wybuchła 1 lipca 2013 r. Rady gmin (miast) oraz zgromadzenia związków międzygminnych podjęły uchwały będące podstawą gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi. Systemy te mają być dostosowane do uwarunkowań i specyfiki lokalnej.

Stawki i podstawki

Pomimo upływu stosunkowo długiego czasu obowiązywania nowych przepisów ich interpretacja w dalszym ciągu budzi wątpliwości, a za tym idą rozbieżne orzeczenia organów nadzoru nad samorządem terytorialnym (wojewodów oraz regionalnych izb obrachunkowych) oraz sądów administracyjnych. Często rozbieżności te zaskakują, gdyż pojawiają się po wielu miesiącach funkcjonowania systemu.

Przykładem mogą być najnowsze rozstrzygnięcia nadzorcze oraz orzeczenia sądowe dotyczące wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i możliwości różnicowania stawek tych opłat. Na początku tzw. rewolucji śmieciowej rada gminy miała do wyboru jedną z czterech metod określonych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (od liczby mieszkańców danej nieruchomości, od  ilości zużytej wody w danej nieruchomości, od powierzchni lokalu mieszkalnego, od gospodarstwa domowego). Po pierwszych miesiącach obowiązywania nowe przepisy okazały się zbyt mało elastyczne. Dlatego już w styczniu 2013 r. uchwalono nowelizację ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obowiązującą od 6 marca 2013 r.), która umożliwiła stosowanie więcej niż jednej metody. Jednocześnie dopuszczono wówczas możliwość różnicowania stawek opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców nieruchomości, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Projektodawcy zmian wyraźnie wskazywali, iż ich celem było „wprowadzenie rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami". Świadomie zrezygnowano z wprowadzenia kryterium różnicowania stawek opłat w zależności od „wielkości gospodarstwa domowego". Jak wynika z materiałów sejmowych, uznano, że jest zbędne, bo pokrywa się z pozostałymi kryteriami (np. od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby zamieszkujących nieruchomość), które ostatecznie znalazły się w ustawie.

Na podstawie powyższych przepisów część gmin w Polsce zdecydowała się na wybór metody od gospodarstwa domowego, przy czym zdecydowana większość wprowadziła dalsze zróżnicowanie stawek opłat, w tym od liczby mieszkańców danego gospodarstwa domowego. Jak wynika z opracowania „Wytyczne dotyczące ustalenia maksymalnych i minimalnych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi z analizą kosztów gospodarki odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę" przygotowanego przez prof. S. Grzymałę, dra M. Golenia, pod nadzorem prawnym mec. P. Hossy, spośród 422 gmin, które zdecydowały się wybrać metodę od gospodarstwa domowego, aż 349 zastosowało różnicowanie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Rozwiązania nie kwestionowały organy nadzoru, które, nie wydając rozstrzygnięć nadzorczych, pozwoliły na jego wdrożenie. Zostało ono także zaakceptowane w najnowszym piśmiennictwie. Również Ministerstwo Środowiska wskazywało, iż „gmina ma możliwość dużej elastyczności w uchwalaniu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, m.in. możliwe jest ustalenie przy metodzie opłaty zależnej od gospodarstwa domowego, że powyżej określonej liczby osób w gospodarstwie domowym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie będzie rosnąć (co może mieć zastosowanie przy promowaniu wielodzietności)" (por. odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska na interpelację nr 23992).

Przecież było dobrze

Niektóre gminy, w których przyjęto powyższe rozwiązania, były kontrolowane przez Najwyższą Izbę Kontroli, która nie kwestionowała zastosowanego różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dowodzi tego informacja o wynikach kontroli „Przygotowanie wybranych gmin do wprowadzenia nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi", w której nie ma zastrzeżeń w tej kwestii. Także sądy administracyjne, dokonując kontroli uchwał w sprawie wyboru metody i stawki, uznały tego typu rozwiązania za zgodne z prawem. Przykładem może być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 grudnia 2013 r. (sygn. II SA/Kr 822/13) dotyczący uchwały Rady Miasta Krakowa, w którym jednoznacznie zaakceptowano możliwość zastosowania dwóch kryteriów – ze względu na liczbę osób w gospodarstwie domowym oraz w zależności od zabudowy jednorodzinnej lub wielorodzinnej.

Zaskakuje zatem niedawne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz wcześniejsze orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, które zakwestionowały możliwość różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi po wyborze metody od gospodarstwa domowego. W ocenie Sądu, gdy rada gminy dokona wyboru metody od gospodarstwa domowego, to „rezygnuje ona m.in. z możliwości uzależnienia wysokości opłaty od okoliczności wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1–3 u.c.p.g. i ustala ona jedną, stała stawkę dla gospodarstwa domowego i może ją ewentualnie zróżnicować tylko od tego, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6k ust. 3 u.c.p.g.)".

Orzeczenia te wpływają na organy nadzoru, które w ostatnim czasie stwierdzają nieważność uchwał rad gmin różnicujących stawki po wyborze metody od gospodarstwa domowego (np. Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi). Dzieje się tak nawet w gminach, w których tego typu rozwiązanie zostało wcześniej zaakceptowane przez organy nadzoru i w niezmieniony sposób funkcjonowało od blisko dwóch lat.

Tak się jednak nie stało

Interpretacja przyjęta przez WSA w Bydgoszczy oraz WSA w Gdańsku pozostaje w sprzeczności nie tylko z wyraźnym brzmieniem ustawy, która wskazuje na możliwość różnicowania wszystkich stawek opłat, nie odnosząc jej do stawek określonych przy zastosowaniu wyłącznie niektórych metod ustalania opłaty, ale także z celem, dla którego wprowadzono możliwość różnicowania stawek opłat. Intencje prawodawcy jednoznacznie wynikają z dostępnych materiałów legislacyjnych, których sądy administracyjne, a w ślad za nimi organy nadzoru, zdają się nie dostrzegać. Powyższe stanowisko sprzeczne jest także z jedną z naczelnych reguł wykładni systemowej (argumentum a rubica), zgodnie z którą, ustalając znaczenie przepisu prawnego, należy brać pod uwagę systematykę wewnętrzną aktu, w którym przepis ten się mieści. Skoro bowiem przepis dotyczący różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6j ust. 2a) został świadomie zamieszczony zaraz po dwóch następujących po sobie przepisach określających metody ustalania opłaty (art. 6j ust. 1 – określający metody od liczby mieszkańców, zużytej wody, powierzchni mieszkania; art. 6j ust. 2 – określający metodę od gospodarstwa domowego) przyjąć należy, iż odnosi się on do metod określonych w obu tych przepisach. Gdyby bowiem zamiarem racjonalnego prawodawcy było ograniczenie możliwości różnicowania stawek tylko do metod określonych w art. 6j ust. 1 – tak jak przyjmuje WSA w Gdańsku oraz w Bydgoszczy – przepis ten zostałby zamieszczony bezpośrednio po tym przepisie i oznaczony jako art. 6j ust. 1a. Tak się jednak nie stało.

Zaakceptowanie przez sądy administracyjne oraz organy nadzoru w kolejnych sprawach powyższej interpretacji skutkować może niezwykle poważnymi konsekwencjami dla gmin oraz związków międzygminnych. Z jednej strony może to bowiem oznaczać kwestionowanie nowych uchwał zawierających tego typu rozwiązania. Jeżeli gmina już poprzednio przyjęła taki model rozliczeń, może to oznaczać konieczność wyboru innej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub rezygnację z różnicowania stawek, a to z kolei wymusi w takich gminach konieczność złożenia nowych deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości. W takim wypadku nie znajdzie bowiem zastosowania nowa instytucja „zawiadomień", która dotyczy wyłącznie zmiany samej stawki opłaty. Znacząco większe ryzyko wiąże się jednak z przyjęciem powyższej interpretacji w przypadku wcześniejszych uchwał, na podstawie których pobierane były dotychczas opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Niekorzystne rozstrzygnięcia sądowoadministracyjne dla gmin, inicjowane przez organy nadzoru, prokuratorów lub przez właścicieli nieruchomości (w tym spółdzielnie mieszkaniowe), mogą w skrajnym przypadku zagrozić stabilności finansowej systemu gospodarki odpadami komunalnymi, rzutując na sytuację finansową całej gminy lub związku międzygminnego.

Powyższa sprawa dowodzi, iż rewolucja śmieciowa trwa i nieustająco przynosi kolejne ofiary. Nawet rozwiązania niekontrowersyjne i powszechnie akceptowane przez organy samorządu terytorialnego oraz organy nadzoru po pewnym czasie mogą stać się przedmiotem sprzecznych i zaskakujących orzeczeń. Należy mieć nadzieję, iż zwycięży rozsądek i prawidłowa wykładnia przepisów, przekładająca się na stabilność systemów gospodarki odpadami komunalnymi. Od tego bowiem zależy ostateczny rezultat rewolucji śmieciowej , która trwa.