Mamy w Polsce około 3000 spółek komunalnych, około tysiąca więcej niż dwie dekady temu. Sama stolica jest właścicielem ponad 20 jednoosobowych spółek handlowych i posiada udziały w kolejnych pięciu. Zwłaszcza w mniejszych gminach spółki komunalne to często najwięksi pracodawcy lokalni. Rozmnożenie spółek w samorządzie to efekt przekształcania dawnych zakładów budżetowych czy samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. To zjawisko korporatyzacji samorządu znane jest nie tylko w Polsce, ale upowszechniło się w całej Europie jako przejaw kopiowania przez sektor publiczny mechanizmów i form zarządzania właściwych dla prywatnego biznesu.
Nadzór nad spółkami komunalnymi
Nie było nigdy tajemnicą, że moda na spółki komunalne nie wynika tylko z przekonania, że korporacyjna formuła działania będzie sprzyjała bardziej efektywnemu gospodarowaniu. Spółki są bowiem zasadniczo wyjęte z reżimu sektora finansów publicznych, co oznacza luźniejsze rygory w zakresie kontroli zewnętrznej czy przejrzystości funkcjonowania. Rozwijając sektor spółek komunalnych „zapomnieliśmy” o rozciągnięciu na nie odpowiednich mechanizmów kontrolnych.
Przykładowo, wciąż nie jest do końca jasne, czy spółki komunalne w jakikolwiek sposób mogą być kontrolowane przez radę gminy (powiatu, sejmik województwa), zwłaszcza poprzez komisję rewizyjną. Nie doszły w tej sprawie do pełnej zgody sądy administracyjne, choć NSA zdaje się ostatecznie przychylać do wniosku, że jednoosobowe spółki samorządowe mogą trafić pod lupę komisji rewizyjnej. Tak samo wątpliwości budzą możliwości kontrolowania spółek przez regionalne izby obrachunkowe, zwłaszcza w odniesieniu do spółek o mieszanym, publiczno-prywatnym akcjonariacie.
Czytaj więcej
Wirtualna Polska przeanalizowała składy rad nadzorczych spółek związanych z samorządami województwa śląskiego. Z ustaleń portalu wynika, że zasiada...
Oczywiście, w wielu przypadkach niejasności prawne służą jako doskonała wymówka, aby rada powstrzymała się od jakiejkolwiek ingerencji w działalność spółek. Jeżeli większość w radzie stanowią „ludzie prezydenta”, a dodatkowo część z nich znalazła zatrudnienie w spółkach, zapał do kontroli bywa ograniczony. Z kolei gdy rada jest z burmistrzem czy prezydentem skonfliktowana, rodzi się ryzyko instrumentalnego traktowania kontroli do walki politycznej. W efekcie, do rzadkości należą uchwały rad zlecające komisji prowadzenie kontroli obejmujących także spółki kontrolowane przez samorząd.
Uprawnienia radnych wobec spółek komunalnych
Rewolucję miała przynieść nowelizacja ustaw samorządowych z 2018 r., która przyznała każdemu radnemu prawo do uzyskiwania informacji i materiałów, a nawet wstępu do pomieszczeń wszystkich instytucji komunalnych, w tym spółek. Wprowadzając ten przepis najwyraźniej nie pomyślano jednak, że tak wrażliwej kwestii nie da się załatwić jednym zdaniem w ustawie. Zabrakło przepisów proceduralnych, które określałyby zasady dostępu czy sankcje w przypadku odmowy udzielenia informacji. W efekcie, radny jest w stanie wyegzekwować swoje uprawnienia, na tyle, na ile nie będzie to wadziło władzom spółki.
Jak pokazują raporty NIK, również sami burmistrzowie czy prezydenci w ramach nadzoru właścicielskiego z reguły ograniczają się do delegowania swoich przedstawicieli do rad nadzorczych i do podejmowania uchwał wymaganych przepisami prawa. Rzadko wykorzystywane są kodeksowe uprawnienia samorządów jako udziałowców do prowadzenia kontroli spółek, a i same spółki często nie posiadają własnych komórek audytu czy kontroli wewnętrznej.
Mamy więc do czynienia z dziurawym i dość mętnym systemem, który wręcz zaprasza do małych i większych nadużyć. Obawiam się, że dowiadujemy się tylko o części z nich. Aferę w Szpitalu Południowym udało się wykryć tylko dzięki temu, że radni muszą składać oświadczenia majątkowe, a przecież i ten obowiązek bywa krytykowany. Rzekomo ma zniechęcać najbardziej przedsiębiorczych i zaradnych do angażowania się w sprawy publiczne.
Naprawa tego systemu nie wymaga rewolucji, ale zwyczajnie objęcia spółek komunalnych dobrze znanymi mechanizmami kontrolnymi i audytowymi. Po pierwsze, same spółki, zwłaszcza większe, muszą mieć system audytu wewnętrznego. Po drugie, zwłaszcza największe samorządy powinny mieć w swojej strukturze coś w rodzaju lokalnego NIK-u, czyli zespołu niezależnych audytorów, z nieograniczonym mandatem do kontroli wszystkich instytucji komunalnych i przedstawiania regularnych raportów z tych kontroli radzie i lokalnej opinii publicznej. Taka samorządowa izba audytorska może być profesjonalnym wsparciem i swoistym zbrojnym ramieniem komisji rewizyjnej. Status takich audytorów, kompetencje i niezależność w działaniu może być ukształtowana na wzór kontrolerów NIK.
Czytaj więcej
W zarządach spółek miejskich było 14 członków partii. Wszyscy zrezygnowali z członkostwa w niej – poinformował w poniedziałek prezydent Warszawy Ra...
Rada i mieszkańcy każdego roku powinni otrzymywać całościowy raport z kontroli wszystkich podmiotów komunalnych, a także raporty cząstkowe na temat wybranych obszarów czy aspektów funkcjonowania lokalnej administracji i spółek. Komisja rewizyjna powinna odgrywać istotną rolę w planowaniu działalności kontrolnej, ale trudno liczyć, że radni sami będą w stanie wykonywać zadania profesjonalnych kontrolerów.
Nie powinno to oczywiście wpływać na kompetencje kontrolne RIO czy NIK. Pamiętajmy jednak, że są to instytucje, które ze względu na zakres swoich zadań nie będą w stanie zapewnić regularnej kontroli zewnętrznej nad spółkami komunalnymi. Bez efektywnych mechanizmów na poziomie lokalnym, tylko od czasu do czasu uda się wychwytywać poważne nieprawidłowości w ich działaniu.
Równolegle nie zapominajmy o znanym od dawna problemie doboru kadr w spółkach komunalnych. Tak jak w spółkach Skarbu Państwa, nie doczekaliśmy się wciąż przejrzystych zasad rekrutacji do rad nadzorczych i zarządów, a także pełnej jawności płac i informacji o zatrudnieniu w spółkach radnych czy członków ich rodzin. Otwarty, publiczny rejestr z tymi informacjami to warunek wyjściowy.
Bez spółek komunalnych samorządy nie będą w stanie sprawnie zaspokajać potrzeb mieszkańców. Są one dziś niezbędnym wehikułem komunalnej działalności w takich sferach jak zdrowie, transport publiczny czy gospodarka odpadami. Zarazem praktyka zarządzania i kontroli nad tymi spółkami jest dziś najłatwiejszym źródłem argumentów dla krytyków samorządu. Uzdrowienie spółek komunalnych jest więc dziś w najlepszym interesie samorządu i zwolenników decentralizacji.
Autor jest adiunktem w Zakładzie Studiów nad Dobrym Rządzeniem WPiA UW, ekspertem Fundacji im. Stefana Batorego
Czytaj więcej:
Ministerstwo Zdrowia i NFZ mają wiele narzędzi do monitorowania działalności szpitali, a także pozyskiwania od tych podmiotów informacji o wynagrod...
Pro
