SKOK-i: Trybunał Konstytucyjny uchylił się od orzekania ws. kas

Rozprawa przed Trybunałem Konstytucyjnym 29–31 lipca dotyczyła problemu niezwykłej wagi. Miała dać odpowiedź na pytanie o granice ingerencji ustawodawcy w konstytucyjnie chronioną sferę wolnego rynku, autonomię wspólnot obywatelskich, pewności prawa, zaufania do państwa i kilkunastu podobnych wartości konstytucyjnych. Chodziło też o miejsce polskich instytucji finansowych, do których należą spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe na rynku bankowym. SKOK należą do tzw. unii kredytowych, które wspaniale rozwijają się na całym świecie przy wsparciu państw, świadczących usługi oszczędnościowe i kredytowe ludziom niezamożnym, a co ważne, są odporne na globalne kryzysy bankowe.

Źli ludzie ze SKOK i dobry ustawodawca

Od czasu nowelizacji ustawy o SKOK i przyjęcia jej nowej wersji z 19 kwietnia 2013 r. polska opinia publiczna bombardowana jest informacjami, że SKOK, do tego czasu znakomicie funkcjonujące, chcą zniszczyć same siebie, a zwłaszcza zniszczyć je chcą ich założyciele. Uratować SKOK chce zaś dobry ustawodawca, który osiągnął już efekty w postaci likwidacji części systemu SKOK i spowodowania wypłat 3,5 mld zł z Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. A obiecuje więcej. Ponieważ w sprawie tej politycy i ekonomiści wydają się mało wiarygodni, oczekiwaliśmy odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy reforma systemu SKOK w tej postaci, skali i przy użyciu tych środków była w ogóle dopuszczalna z punktu widzenia przyjętych w konstytucji zasad działania państwa i systemu gospodarczego.

Na pytanie to mogła paść odpowiedź już wtedy, gdy do Trybunału Konstytucyjnego pierwszą ustawę nowelizującą skierował w marcu 2009 r., w trybie kontroli prewencyjnej, prezydent Kaczyński. Niestety, wycofał ją po objęciu urzędu prezydent Komorowski, a TK mógł uznać za niekonstytucyjne jedynie dwa jej przepisy pozostawione do oceny.

Ponowny wniosek o zbadanie zgodności ustawy z konstytucją złożyła 27 lipca 2012 r. grupa posłów, a po jej obszernej nowelizacji 19 kwietnia, 15 lipca 2013 r. grupa senatorów i 23 lipca 2013 r. grupa posłów. W dniu 20 czerwca 2013 r. kilka przepisów nowelizacji zakwestionował także prezydent Komorowski. Bardzo obszerne, kilkusetstronicowe wnioski poselskie i senatorski zawierają zarzuty naruszenia przez ustawę prawie wszystkich wartości konstytucyjnych, takich jak: zasada ochrony obywateli i ich wspólnot, zasada społecznej gospodarki rynkowej, zasada swobody działalności gospodarczej, zasada ochrony własności prywatnej, zasada ochrony wolności człowieka przed nieuprawnioną ingerencją ustawodawcy, zasada równości wobec prawa i zakaz dyskryminacji, zasada swobody zrzeszania. Wśród zasad z dziedziny mechanizmu działania państwa zarzucono nieproporcjonalne użycie prawa i nadmiar ingerencji administracyjnej, naruszanie praw nabytych, brak dwuinstancyjności postępowania, ograniczenie drogi sądowej i wiele innych wyprowadzonych przez TK z zasady demokratycznego państwa prawnego.

Trzydniowa rozprawa przed TK zakończyła się zaskakująco. Trybunał umorzył postępowanie co do większości zarzutów poselskich i senatorskich z powodu zastrzeżeń „formalnoprawnych". Rozpatrywany w całości wniosek prezydenta także nie znalazł uznania w Trybunale, który opowiedział się za zgodnością z konstytucją kwestionowanych przepisów. W tej sytuacji upowszechniana intensywnie informacja o stwierdzeniu przez TK zgodności ustawy z konstytucją nie jest prawdziwa, jako że odnosi się jedynie do nikłej części podniesionych zarzutów. Zdania odrębne trzech sędziów Trybunału (najdłużej w nim orzekających, kończących właśnie swą kadencję) w osobach Zbigniewa Cieślaka, Marii Gintowt-Jankowicz i Teresy Liszcz, uzasadnione ustnie po ogłoszeniu wyroku, dostarczają materiału do wnikliwszej oceny zasadności umorzenia postępowania i trafności rozstrzygnięć merytorycznych, a nawet zachowania instytucji państwowych w procesie wykonywania ustawy.

Czekając na zdania odrębne

Indywidualne stanowiska sędziów najwyższych instancji sądowniczych należą do szczególnie istotnych wydarzeń w orzecznictwie i są źródłem miarodajnych ocen praktyki sądowej, tworząc często nowe standardy rozumowań wykładniczych, a niekiedy wręcz doktryn prawnych. Zjawisko to występuje na przykład w działalności Sądu Najwyższego USA, a osoby i poglądy sędziów tego sądu traktowane są jako ważne wsparcie idei konstytucji w jej coraz to nowym ewoluującym wymiarze. Dlatego też z niecierpliwością czekać będziemy na pełne teksty zdań odrębnych, w których – jak to można było usłyszeć w skrótowych wystąpieniach sędziów – znajdzie się taka wersja wyroku, jakiej mieliśmy prawo oczekiwać. I tak np. pani sędzia prof. Maria Gintowt-Jankowicz i sędzia prof. Teresa Liszcz stwierdziły, że Trybunał nie zastosował zasady falsa demonstratio non nocet, oznaczającej przychylny stosunek do strony formalnej wniosku. To jest niezgodne z dotychczasową praktyką jego działalności. Zastrzeżenie autorów zdań odrębnych budziło też łączne rozpoznanie wniosków tak skomplikowanych. Ocena wybranych przepisów ustawy o SKOK nie może zastąpić oceny skali ingerencji ustawy w sytuację prawną SKOK i w prawa majątkowe ich członków, licznych i skumulowanych sposobów ingerencji Komisji Nadzoru Finansowego we wszystkie aspekty działania kas czy braku skutecznych, prawnych środków obrony ich praw.

Sankcje zamiast kultury

Trudno tu podjąć ocenę szczegółów wyroku TK w jego merytorycznej części. Ograniczę się zatem do kilku przykładów. Tylko jeden z przepisów ustawy o SKOK (art. 60) został przez Trybunał uznany za niezgodny z art. 22 konstytucji (stanowiącym o cechach gospodarki rynkowej) w kontekście art. 31 ust. 3 i art. 58 ust. 1 w zakresie, w jakim nie ogranicza środków nadzoru KNF nad działalnością małych kas. Ustawa jednak nie stosuje pojęcia „małej kasy", co więcej, wydaje się ono niemożliwe do skonstruowania ze względu na wielość cech kas i niemożność dopasowania tego pojęcia do zjawisk rynkowych. Gdyby np. kasy w przywróconym, rozwojowym kształcie (wraz z wypracowanym w nich systemem ochrony oszczędności) stały się środkiem ratunkowym dla klientów komercyjnych banków, upadających w wyniku obowiązku przewalutowania kredytów frankowych czy obowiązku zwrotu środków wyłudzonych w trybie tzw. poliso-lokat, trybunalska idea „małości" kas nie byłaby chyba użyteczna. W trakcie rozprawy i w ramach wyroku (orzeczona zgodność z konstytucją art. 10 ustawy przewidującego, że członkowie kas połączeni być mają więzią o charakterze zawodowym lub organizacyjnym) podawano jako wzorzec wielomilionowe kasy pracowników marynarki wojennej USA. Jeśli kasy mają być ograniczone w zakresie kategorii przyjmowanych członków (a ponadto oczywiście świadczonych usług), to po co różnicować je ze względu na wielkość. Jeśli mechanizm ich funkcjonowania jest prawnie dopuszczalny i bezpieczny, to wielkość kasy nie zmienia działania tego mechanizmu, co więcej, tylko optymalizuje jego bezpieczeństwo. Wszak nie mamy tu do czynienia ze złożonymi operacjami finansowymi, które występują w systemie bankowym, wymagającymi globalnych zabezpieczeń.

Nie jestem zwolennikiem pochopnych zmian w polskiej konstytucji, jednak przykład stosunku ustawodawcy i administracji państwowej do SKOK nasuwa myśl o potrzebie odpowiedzialności za działania o takim charakterze i skali. Tym bardziej że występujący tu swoisty „układ zamknięty" działa w wielu dziedzinach życia. Uprawnienia ustawodawcze głowy państwa i urealnienie odpowiedzialności władzy wykonawczej za jej działania (bezpośrednio przed głową państwa, a nie za pośrednictwem układu politycznego) może ustrzec nas przed upadkiem idei państwa przyjaznego obywatelom. Tam, gdzie nie może się wykształcić kultura polityczna, potrzebny jest system sprawnych sankcji. W strukturze Trybunału Konstytucyjnego marzy mi się zaś wyższa izba kasacyjna. Może to być mało kosztowna izba trzyosobowa, tym bardziej że jest już trzech doskonałych kandydatów do jej obsadzenia.

Autor jest prof. zw. dr. hab. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego

Publicystyka