Paweł Pucher: Jak zwiększyć liczbę mieszkań w gminach?

Brak mieszkań jest największą bolączką gmin. Czy Zintegrowany Plan Inwestycyjny, nowe narzędzie planistyczne, wprowadzone nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może przyczynić się do zwiększenia liczby mieszkań w gminach?

Publikacja: 16.02.2024 13:37

Paweł Pucher, analiza prawna

Paweł Pucher, analiza prawna

Foto: zasoby autora

Co wynika z nowych przepisów

ZPI będący niczym innym, jak rodzajem miejscowego planu uchwalanego na wniosek inwestora, nawet dla terenu, na którym już obowiązuje plan miejscowy, opiera się na założeniu, że inwestor, oprócz inwestycji głównej, obowiązkowo zrealizuje także inwestycję uzupełniającą, w zakresie i na warunkach, które zostaną określone w wynegocjowanej przez inwestora i gminę umowie urbanistycznej.

Inwestycja główna, w ramach procedury ZPI, może być szczególności inwestycją mieszkaniową (choć nie musi – nie mamy tu ograniczenia tylko do funkcji mieszkaniowych). Zgodnie natomiast z legalną definicją „inwestycji uzupełniającej” polega ona na budowie, zmianie sposobu użytkowania lub przebudowie sieci uzbrojenia terenu lub obiektów szczegółowo wymienionych w jej treści, o ile służą obsłudze inwestycji głównej. W Ustawie wyspecyfikowano wiele kategorii tych obiektów, jednak brak w śród nich obiektów o przeznaczeniu mieszkaniowym (budynków mieszkalnych).

Tak więc, w świetle przepisów Ustawy budowa budynków mieszkalnych nie może być przedmiotem inwestycji uzupełniającej. Ze względu na treść definicji inwestycji uzupełniającej nie sposób też uznać, aby gmina mogła przyjąć wobec inwestora zobowiązanie do realizacji inwestycji mieszkaniowej w ramach współpracy regulowanej umową urbanistyczną, mimo, że zgodnie z ustawą, gmina w umowie urbanistycznej może zobowiązać się do realizacji inwestycji uzupełniającej, jeżeli wchodzi ona w zakres zadań własnych gminy. A sprawy z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego, zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym , należą do jednych z ważniejszych zadań własnych gmin.

Nie znaczy to jednak, że w ramach procedury ZPI, a w szczególności w treści umowy urbanistycznej, nie można ustanowić zobowiązania inwestora do przeniesienia własności budynków mieszkalnych lub lokali mieszkalnych na gminę.

Przekazanie mieszkań gminie przez inwestora

Podstaw zobowiązania do przekazania gminie wybudowanych przez inwestora mieszkań w ramach realizacji procedury ZPI, można szukać w przepisach ustawy określających fakultatywne zobowiązania inwestora, z których wynika, że może on zobowiązać się w szczególności do przekazania na rzecz gminy nieruchomości stanowiącej część przedmiotu inwestycji głównej. W praktyce oznaczałoby to na przykład, że inwestor, po wybudowaniu budynku lub budynków mieszkalnych w ramach inwestycji głównej, przenosiłby na gminę własność wybranych budynków, ich części lub lokali.

Warto zwrócić uwagę, że ustawodawca posłużył się w omawianej regulacji terminem „przekazanie nieruchomości”. Kierując się dyrektywą racjonalności prawodawcy należy założyć, że użycie tego pojęcia w Ustawie nie jest przypadkowe i w przepisie tym chodzi o umowę przekazania nieruchomości, o której mowa w art. 9021 k.c. Umowa ta należy do kategorii umów nazwanych, nieodpłatnych, konsensualnych, jednostronnie zobowiązujących i kauzalnych. Ma ona charakter zobowiązująco-rozporządzający. Jest ona zawierana między właścicielem nieruchomości po jednej stronie, a gminą albo Skarbem Państwa po drugiej stronie.”

Zobowiązanie inwestora do przekazania nieruchomości na rzecz gminy nie powinno być ograniczone wyłącznie do prawa własności i należałoby przyjąć, że - na zasadzie analogii - dotyczyć może także użytkowania wieczystego. Zwłaszcza, że za dopuszczalnością stosowania konstrukcji umowy przekazania w drodze analogii do użytkowania wieczystego opowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z 13.12.2013 r., III CZP 81/13, OSNC 2014/10, poz. 100.

W Ustawie mowa o przekazaniu nieruchomości stanowiących część przedmiotu inwestycji głównej. Po pierwsze, oznacza to, że inwestor może przekazać tylko część nieruchomości objętych realizacją inwestycji głównej. W Ustawie nie wyjaśniono jaka może lub powinna to być część, niemniej wskazać należy na swobodę stron w określaniu wielkości tej części.

Po drugie, użyte sformułowanie „przekazanie nieruchomości stanowiących część przedmiotu inwestycji” wydaje się pojemne i może obejmować różne rozwiązania, zarówno np. wydzielenie i przeniesienie na gminę części zabudowanej nieruchomości (np. działki zabudowanej budynkiem, o funkcjach mieszkalnych lub mieszanych), jak i np. wyodrębnionej części nieruchomości budynkowej (np. kilku kondygnacji w budynku o funkcjach mieszkaniowych lub mieszanych), wyodrębnionego lokalu lub lokali mieszkalnych lub mieszkalnych i niemieszkalnych, przeniesienie udziału we współwłasności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszalnym lub o funkcjach mieszanych z przy jednoczesnym zawarciu umowy określające sposób korzystania z nieruchomości.

Oczywiście najpraktyczniejszym rozwiązaniem wydaje się przeniesienie albo własności budynku wybudowanego przez inwestora po uprzednim geodezyjnym wydzieleniu działki, na której posadowiono budynek albo lokalu albo lokali powstałych w takim budynku wraz z odpowiednimi udziałami w nieruchomości wspólnej. Takie rozwiązanie zwalnia gminę z kosztów, ryzyk i wysiłku organizacyjnego związanych z prowadzeniem całego procesu inwestycyjnego.

Umowa przekazania mieszkań gminie musi być precyzyjna

Istotna jest także odpowiedź na pytanie czy w umowie urbanistycznej inwestor mógłby zobowiązać się do „przekazania” gminie nieruchomości, w szczególności części nieruchomości pod innym tytułem prawnym? Wydaje się, że odpowiedź nie musi być negatywna skoro Ustawa zawiera wyłącznie przykładowe wyliczenie potencjalnych zobowiązań inwestora. Sięganie do np. darowizny czy sprzedaży, mimo, że istnieje specjalny typ nieodpłatnej umowy dedykowany dla przenoszenia nieruchomości na rzecz podmiotów publicznych, mogłoby być uzasadnione okolicznościami danej konkretnej inwestycji i całości relacji umownych gminy i inwestora.

Zasygnalizować należy, że poprawność powyższej wykładani, w świetle której dopuszczalne jest uzgodnienie w umowie urbanistycznej przez inwestora i gminę przeniesienia na gminę nieruchomości mieszkaniowej, nie jest całkiem wolna od wątpliwości wywołanych istnieniem zamkniętego katalogu inwestycji uzupełniających jak i nie do końca doskonałą redakcją ust. 1 – 3 art. 37ed Ustawy, który reguluje treść i formę umowy urbanistycznej.

W związku z tym, że zasady przekazania nieruchomości mieszkaniowej gminie przez inwestora muszą być uregulowane w umowie urbanistycznej, podkreślić należy kluczową rolę przemyślanego i szczegółowego sformułowania postanowień umowy tym zakresie. Odpowiednio precyzyjnie musi być określony nie tylko przedmiot zobowiązania (lokalizacja, powierzchnia i inne parametry obiektu, standard budynku lub lokali i wyposażenie), ale i terminy wykonania zobowiązań, konsekwencje naruszenia zobowiązań przez strony, w tym ew. umowna odpowiedzialność odszkodowawcza (kary umowne), inne zabezpieczenia różnego typu roszczeń stron, które mogą powstać w związku z zawarciem i wykonywaniem umowy, procedura odbiorowa dotycząca obiektu jak i wszelkich towarzyszących mu dokumentów, kwestie odpowiedzialności z tytułu rękojmi i gwarancji, zabezpieczenia wykonania zobowiązań stron dot. wydania przedmiotu umowy, jak i ewentualnych roszczeń z tytułu nienależytego jej wykonania i roszczeń z tytułu rękojmi i gwarancji, zasady rozliczenia stron na wypadek odstąpienia od umowy, kwestie zakresu przeniesienia praw autorskich do projektów, na podstawie których zrealizowany zostanie budynek, zakres koniecznych lub dopuszczalnych obciążeń nieruchomości, tak prawami rzeczowymi jaki obligacyjnymi oraz wiele innych.

Konkretne postanowienia umowy urbanistycznej zależeć będą od szeregu lokalnych uwarunkowań, pozostałych kwestii w niej regulowanych, prawnego otoczenia, w tym istnienia planu ogólnego i jego treści, etc. Zasada swobody umów, wyrażona w art. 3531 k.c., znajduje zastosowanie także do umowy urbanistycznej, wobec czego jej strony dysponują dużą autonomią w określaniu jej kształtu.

Podsumowanie

Budowa obiektów mieszkalnych nie może być przedmiotem inwestycji uzupełniającej w ramach procedury ZPI. ZPI może przewidywać budowę budynków mieszkalnych w ramach realizacji inwestycji głównej. Przedmiotem zobowiązań inwestora zawartych w umowie urbanistycznej może być przeniesienie na gminę własności budynku mieszkalnego albo własności lokali mieszkalnych albo udziałów nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, wybudowanych w ramach realizacji inwestycji głównej.

Zasady przeniesienia prawa własności całości lub części budynku mieszkalnego lub lokali mieszkalnych lub udziałów w nieruchomości budowanej budynkiem mieszkalnym muszą być w precyzyjnie określone w umowie urbanistycznej. Jedną z form przeniesienia tych praw na gminę, która powinna być preferowana, jest umowa przekazania nieruchomości. Dopuszczalne wydaje się też ustalenie w umowie urbanistycznej innych forma prawnych przeniesienia nieruchomości mieszkalnej na gminę.

Zawarte w umowie urbanistycznej zobowiązanie inwestora do przekazania gminie całości lub części nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalnym nie może zastępować realizacji inwestycji uzupełniającej , nie może prowadzić do całkowitej rezygnacji z realizacji przez inwestora inwestycji uzupełniającej, gdyż stanowi ona konieczny element umowy urbanistycznej.

Opinie Prawne
Tomasz Pietryga: Rząd Tuska w sprawie KRS goni króliczka i nie chce go złapać
Materiał Promocyjny
Tajniki oszczędnościowych obligacji skarbowych. Możliwości na różne potrzeby
Opinie Prawne
Tomasz Pietryga: Czy tylko PO ucywilizuje lewicę? Aborcyjny happening Katarzyny Kotuli
Opinie Prawne
Marek Dobrowolski: Trybunał i ochrona życia. Kluczowy punkt odniesienia
Opinie Prawne
Łukasz Guza: Ministra, premier i kakofonia w sprawach pracy
Materiał Promocyjny
Naukowa Fundacja Polpharmy ogłasza start XXIII edycji Konkursu o Grant Fundacji
Opinie Prawne
Bychawska-Siniarska, Gliszczyńska-Grabias: Polska niechlubnym liderem SLAPP-ów