Obserwując rozmach działalności gospodarczej rządu, postanowiłem zbadać, czy jest ona zgodna z art. 20 konstytucji. Według niego własność prywatna stanowi filar społecznej gospodarki rynkowej. Wykładnia przepisu uzasadnia wniosek, że obowiązkiem państwa jest wspierać własność prywatną jako „element kluczowy dla rozwoju gospodarki”. Doktryna akcentuje, że powołany przepis konstytucji ustanawia barierę przed nadmierną swobodą działalności gospodarczej państwa a obowiązek preferowania własności prywatnej ma charakter dynamiczny. Nakaz ten ma charakter ciągły i nie dopuszcza do nadmiernej aktywności podmiotów należących do Skarbu Państwa i innych podmiotów publicznych. Działalność tych podmiotów powinna mieć charakter wyjątkowy. Mogą one prowadzić działalność gospodarczą tylko na zasadach subsydiarności i na podstawie ścisłej egzekucji przepisów. Przeważa opinia, że podmioty należące do Skarbu Państwa, samorządów czy izb gospodarczych nie stanowią przedsiębiorstw, również gdy prowadzą działalność zarobkową. K. Pawłowicz powołuje się m.in. na wyrok TK z 7 maja 2001 r. Tezę, że podmioty publiczne nie korzystają w pełnym zakresie z wolności umów i mogą prowadzić działalność gospodarczą jedynie wyjątkowo do realizacji innych wartości konstytucyjnych i tylko w granicach prawa, wyraził TK przed przejęciem kontroli nad tym organem przez sędzię Przyłębską i obecną większość jego składu. Do podmiotów kontrolowanych przez osoby publiczne nie stosuje się zasady „co nie jest zakazane, jest dozwolone”, lecz regułę „dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje”. W ostatnich latach, po przejęciu władzy przez PiS, problematyka art. 20 konstytucji wydaje się zapomniana, mimo że gospodarcza polityka rządu powinna powodować wzrost zainteresowania tym przepisem przynajmniej opozycji i organów sprawujących nadzór nad przejmowaniem podmiotów gospodarczych przez państwo i kontrolowane przez nie przedsiębiorstwa.

Działalność rządu

Czy obecny stan posiadania własności prywatnej w Polsce można uznać za zadowalający lub czy pozycja firm prywatnych uległa wzmocnieniu, a wzrost aktywności państwa w gospodarce uległ zahamowaniu, w szczególności w drodze ograniczenia lub przynajmniej dzięki kontroli antytrustowej?

Jak wyglądają rezultaty dynamicznych procesów gospodarczych, na które decydujący wpływ wywiera rząd? Firmy nagrodzone w tegorocznym rankingu „Rzeczpospolitej” pt. „Najważniejsze firmy dla Polski” nie wskazują ani jednego podmiotu, który sygnalizuje proces zahamowania koncentracji z udziałem przedsiębiorstw państwowych. Zdjęcie „rodzinne” nagrodzonych wymienia tylko spółki publiczne. Nie kwestionuję przyznania PKN Orlen tytułu „firmy strategicznej”, charakteryzowanej jako firma „multienergetyczna”, co stanowi odpowiedź na trudne czasy. Prezes PGNiG przejęcie firmy uzasadnia tym, że Orlen bierze przykład z takich podmiotów, jak Total, Shell czy BP. Nagrodę dla strategicznych spółek finansowych (PZU i PGNiG) oraz zwycięstwo KGHM trudno kwestionować. Redakcja nie mogła abstrahować od rzeczywistego stanu gospodarki, w której dominują Skarb Państwa i inne podmioty sektora publicznego. Trudno tu znaleźć ślady transformacji ustrojowej wymaganej przez art. 20 konstytucji. Odpowiedzialność za ten stan rzeczy ponoszą również rządy sprawujące władzę, zanim objął ją PiS.

Czytaj więcej

Opinie Prawne
Stanisław Sołtysiński: Świat kredytów walutowych objaśniany przez profesorów

Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, by przynajmniej procesy konsolidacji gospodarczej wzmacniające podmioty publiczne przebiegały zgodnie z art. 20 konstytucji i praworządnością. Tymczasem w działalności rządu i jego organów brak przykładów ograniczenia działalności spółek Skarbu Państwa i własności publicznej w celu wypełnienia zobowiązań wymienionych w art. 20 konstytucji, który stanowi, że „społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej i współpracy partnerów społecznych oraz solidarności i dialogu, stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej”.

Decyzje bez analizy

Działalność tak ważnych organów nadzoru, jak UOKiK i KRS wywołuje najwięcej uwag krytycznych. Zważywszy, że kompetencje KRS są przedmiotem krytycznej analizy w orzecznictwie, w tym TSUE, ograniczam uwagi do problematyki art. 20 konstytucji. Dominująca wykładnia tego artykułu przyjmuje, że jego treść implikuje, iż własność prywatna jako podstawa ustroju gospodarczego oznacza, że organy państwa powinny wywierać wpływ na działalność podmiotów gospodarczych tylko w granicach przysługujących im kompetencji. Powinny wykazywać ostrożność w procesach konsolidacyjnych, które poszerzają (petryfikują) zastane stosunki gospodarcze. Taki charakter mają decyzje konsolidacyjne, które zezwalają na przejęcia wielu spółek przez Orlen. Decyzje UOKiK o przejęciu spółek przez „najważniejszą firmę strategiczną dla Polski” zostały dokonane nie tylko bez analizy art. 20 konstytucji, a nawet bez powołania tego przepisu. Koncentracja objęła m.in. PGNiG, Grupę Lotos, OTP (największy przewoźnik paliw płynnych w Polsce), Energę i Ruch. Tak życzliwy dla Orlenu proces konsolidacji trudno wyjaśnić przykładami powołanymi przez prezes przejmowanego PGNiG. Nie wszystkie przejęte podmioty dysponują aktywami, które wzmocnią potencjał multienergetyczny Orlenu i bezpieczeństwo energetyczne kraju.

Większość podmiotów przejętych przez Orlen stanowią podmioty paliwowe lub energetyczne, ale jak uzasadnić w świetle art. 20 konstytucji, których wykładnia akcentuje potrzebę ochrony sektora własności prywatnej i ograniczenie procesów poszerzania skali działalności sektora publicznego, zgodę UOKiK na przejęcie Ruch SA, a tym bardziej Polska Press sp. z o.o. Obrońcy fuzji uzasadniają to synergią między tymi podmiotami a paliwowo-energetycznym kolosem, ponieważ umożliwia ona reklamę produktów Orlenu. Niektórzy politycy rządowi używają nieco bardziej szczerego argumentu, a mianowicie potrzeby przełamania wpływów prasy niezależnej od rządu w prasie lokalnej. Polska Press stanowi podmiot grupujący około 20 tygodników lokalnych. Czy całkowita kontrola państwa nad TVP, która dysponuje większym budżetem niż posiadają tytuły niezależne, nie wystarcza Orlenowi do reklamy swych towarów i usług? Czy znacząca część jego klienteli, która rekrutuje się spośród zwolenników opozycji i osób nieuczestniczących w sporach politycznych powoduje awersję wobec koalicji rządowej na produkty Orlenu bez względu na ich cenę i jakość oferowanych towarów?

Dostrzec można synergię między przejętymi tygodnikami a TVP. Oto np. w TVP można zauważyć reklamę tygodników Polska Press, który jest przedstawiany jako forum współpracy grupujące kilkadziesiąt tygodników lokalnych. Jak już wspomniałem, UOKiK, najważniejszy organ państwa decydujący o zgodzie na koncentrację, pominął całkowicie obowiązek krytycznej analizy wniosków Orlenu w sprawie dopuszczalności ogromnego wzrostu jego potencjału, a więc podmiotu kontrolowanego przez państwo. W szczególności dotyczy to przejęć tych podmiotów, których działalność odbiega całkowicie od aktywności multienergetycznej wnioskodawcy, gdyż zagraża to wspólnikom (akcjonariuszom) przejętych spółek i zmniejsza skalę sektora prywatnego oraz tytułów prasy niezależnej. Spór z Orlenem prowadzą także mniejszościowi akcjonariusze Energi. Również „Rzeczpospolitej”, która zdobyła zasłużenie tytuł „najbardziej opiniotwórczego medium dekady”, groziło niebezpieczeństwo przejęcia.

Szybka zgoda

Przyjmijmy życzliwe dla decyzji UOKiK założenia, że wszystkie wydane na wniosek Orlenu decyzje aprobujące powiększenie potężnej spółki uwzględniają obecny potencjał rynkowy tego podmiotu, a krytyka przeciwników koncentracji nie uwzględnia potrzeby kreowania potężnego polskiego giganta paliwowo-energetycznego. Czy jednak dominująca wykładnia art. 20 konstytucji przemawiała np. za wyrażeniem zgody na przejęcie OTP sp. z o.o.? Spółka ta należała do Orlenu do 2016 r., jako Orlen Transport, została sprzedana za 89,2 mln zł 20 listopada 2020 r., a obecnie odzyskana przez firmę prezesa Obajtka, lecz nie była konieczna dla dalszego funkcjonowania sprzedawcy. Dotyczy to tym bardziej Polska Press.

W KGHM i PZU akcjonariat Skarbu Państwa w momencie koncentracji przekraczał minimalnie 30 proc. Przedmiot działalności obu tych spółek różni się także zasadniczo od obszarów działalności Orlenu. Pomijając częstą praktykę obsadzania firm kontrolowanych przez państwo niekompetentnymi funkcjonariuszami, jakie motywy przemawiały za tym, by UOKiK wyraził szybką zgodę na to, aby tworzenie polskiego Shella obejmowało podmioty o tak różnej działalności, jak handel paliwami, wytwarzanie energii, sprzedaż detaliczna gazet i inny tradycyjny asortyment, który oferuje Ruch SA, a w szczególności działalność wydawnicza Polska Press. A może znaczny wzrost sektora państwowego i podmiotów publicznych w gospodarce wskutek wyjątkowo życzliwej polityki UOKiK wobec Orlenu został zrównoważony przez bardziej życzliwą politykę rządu wobec inwestycji prywatnych w nowoczesne technologie (np. fotowoltaikę i firmy wiatrowe)?

Stawiam pytanie retoryczne. Inwestorzy w wymienionych nowych technologiach zazdroszczą tym, którzy rozpoczęli inwestować np. w budowę urządzeń fotowoltaicznych dostatecznie wcześnie, mimo ogromnego sukcesu tych inwestycji, podobnie jak w budowę farm wiatrowych. Tymczasem ceny obowiązkowej sprzedaży państwu energii słonecznej są coraz mniej korzystne, a procesy budowy firm wiatrowych nie uległy uproszczeniu.

Utworzenie przez rząd Krajowej Grupy Spożywczej SA (KGS) również trudno pogodzić z art. 20 konstytucji. Holding ma umożliwić członkom KGS prowadzenie strategii „od pola do stołu”. Minister rolnictwa informuje, że spółki wchodzące w skład holdingu będą mogły zrezygnować z usług pośredników na każdym etapie produkcji wyrobów spożywczych. Rząd twierdzi, że holding będzie narzędziem walki ze zmowami cenowymi, a grupa umożliwi stabilizowanie cen. Utworzenie grupy nie wywołało entuzjazmu rolników. KGS posiada zbyt szerokie spektrum przejmowanych spółek, które pozostają względem siebie niezależne i będą prowadziły zróżnicowaną działalność. Krytycy twierdzą, że np. wprowadzenie przez KGS cen interwencyjnych będzie psuło rynek. Utworzenie grupy uczyni z rolników klientów państwowego portfela podatnego na działania polityczne.

Własne interesy

Rolnictwo stanowiło jedną z nielicznych dziedzin gospodarki wolnych od aktywności podmiotów państwowych. Koncepcja uzdrowienia cen na rynku rolnym za pomocą państwowego holdingu narusza art. 20 konstytucji, którego wykładnia nie wyklucza wprawdzie wyjątkowo działalności państwa, ale postuluje stałe, dynamiczne poszerzanie własności prywatnej.

Z art. 20 wynika, że konstytucja wymaga od partnerów społecznych oparcia ustroju gospodarczego również na solidarności, dialogu i współpracy. Celem dialogu jest osiągnięcie możliwego kompromisu, w którym uczestniczą pracodawcy, pracownicy i konsumenci reprezentowani przez swoje organizacje. Chociaż państwo jest również uczestnikiem negocjacji, nie powinno w nich uczestniczyć w celu realizacji własnych interesów. Obecny rząd nie wywiązuje się z tych obowiązków, dbając głównie o własny interes. Świadczy o tym m.in. fakt, że np. negocjacje nad poprawkami Senatu, gdzie większość ma opozycja, a przedstawicielami rządu mają charakter czysto formalny. Strona rządowa stara się maksymalnie szybko uchwalić projekty swoich ustaw bez prowadzenia negocjacji.

Skarb Państwa, należące do niego spółki i inne podmioty publiczne przejęły lub umocniły kontrolę także w wielu bankach (np. w Pekao BP, BSK, Pekao SA, Alior Bank, BOŚ, Bank Pocztowy). Czy w każdym przypadku działają one na podstawie przepisów prawa, ponieważ nie korzystają z wolności działalności gospodarczej? Ugruntowaniu społecznej gospodarki rynkowej nie sprzyjają szerokie ramy działalności gospodarczej państwa. Grozi to wypaczeniem wolnego rynku.

Nie pamiętam również, aby przedstawiciele opozycji powoływali się na art. 20 konstytucji. Przeciwko sięganiu do skargi konstytucyjnej przemawia nie tylko sprzeczny z ustawą zasadniczą sposób powołania TK oraz jego orzecznictwo wspierające autorytarną działalność rządu. Warto jednak wnieść od czasu do czasu skargę konstytucyjną, powołując m.in. rozsądne w przeszłości poglądy obecnych zwolenników „dobrej zmiany”, jak prof. K. Pawłowicz czy dr hab. K. Zaradkiewicz.

Autor jest profesorem prawa, partnerem w kancelarii Sołtysiński Kawecki & Szlęzak