Dyscyplinarki dla prokuratorów, którzy źle wypowiadali sie o prokuraturze?

Argumentem mającym uzasadniać przypisanie deliktu dyscyplinarnego stał się zarzut naruszenia zapisu art. 12 § 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (DzU z 2016 r., poz. 177). Wskazuje on, iż prokurator generalny lub kierownicy jednostek mogą upoważnić innego prokuratora do przekazania mediom informacji z toczącego się postępowania przygotowawczego lub dotyczących działalności prokuratury, z wyłączeniem jednak informacji niejawnych, a to ze względu na ważny interes publiczny.

Przepis ten w swej konstrukcji nie jest jednoznaczny, ponieważ nie wiadomo, czy ów interes powinien determinować decyzję prokuratora generalnego lub kierownika jednostki o przekazaniu mediom stosownych informacji, czy też decydować o upoważnieniu do takiej wypowiedzi innego prokuratora.

Kierownictwo tak, szeregowi nie?

Jak się wydaje, należałoby się opowiedzieć za pierwszym z tych rozwiązań. Niezależnie od powyższego, nie sposób oprzeć się wrażeniu, iż cały układ art. 12 prawa o prokuraturze zmierza do zapewnienia kierownictwu prokuratury możliwości swobody udzielania wszelkich informacji dotyczących także indywidualnych spraw, bez konieczności uzyskiwania zgody prokuratora referenta. Zapis art. 12 § 3 tejże ustawy jest w tej mierze symptomatyczny. Można założyć, iż był to główny cel regulacji, która jednocześnie wprowadziła dodatkowy „zakaz" ograniczający swobodę wypowiedzi prokuratorów w sprawach działalności prokuratury. Dotychczas żadna z tych kwestii nie budziła większych wątpliwości, tym bardziej że łączyła się z obowiązkiem zachowania tajemnicy służbowej uregulowanej w nowej ustawie w art. 102 § 1 – Prawo o prokuraturze. I jak pokazywała praktyka, nawet mając stosowną możliwość, prokuratorzy bardzo niechętnie decydowali się na przekazywanie tego typu informacji, popadając nieraz w konflikt z przełożonymi. Zdecydowanie większe zastrzeżenia interpretacyjne budzi kwestia ograniczenia wypowiedzi prokuratorów w sprawach odnoszących się do działalności prokuratury, co bez wątpienia może być traktowane jako próba wprowadzenia swoistej cenzury, która jeszcze do niedawna była nie do zaakceptowania dla członków funkcjonujących stowarzyszeń prokuratorskich.

Jest to o tyle ważne, że swoboda wypowiedzi ma wymiar konstytucyjny i dotyczy także prokuratorów, którzy jako obywatele mają prawo wypowiadania się oraz formułowania krytyki w dotyczących ich bezpośrednio sprawach.

Jak każdy obywatel

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 10 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: konwencja) podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz U z 1993 r., nr 61, poz. 284) – „każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe". Ustęp 2 tego aktu zawiera możliwość ograniczania wolności jedynie w drodze ustawy ze względu na konkretne warunki przewidziane w tym przepisie. Dotyczy to bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej. Z kolei w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP ustanowiono, iż: „każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji". Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 konstytucji, ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Standardy konstytucyjne wydają się więc dalej idące niż przewidziane w konwencji. Wspomniane przepisy to jedynie część regulacji odnoszących się do przedstawionego zagadnienia. Trzeba bowiem dodać do nich zapisy pkt IX Karty Rzymskiej, które przyznają prokuratorom prawo do wolności wypowiedzi i zrzeszania się oraz zalecenia Rady Europy z 6 października 2000 r. określające, iż: „państwa powinny również podejmować kroki w celu zapewnienia prokuratorom posiadania skutecznego prawa do wolności wypowiedzi, poglądów, zgromadzenia, zrzeszania się. W szczególności powinni oni posiadać prawo do udziału w publicznej dyskusji w sprawach dotyczących prawa oraz wymiaru sprawiedliwości".

W tym kontekście zdecydowane zastrzeżenia budzi ograniczenie o dość niejasnej etymologii wprowadzające konieczność uzyskania zgody prokuratora generalnego lub kierownika jednostki (art. 12 § 2 prawo o prokuraturze) w sytuacji przekazywania informacji dotyczących działalności prokuratury.

Dwa odrębne zbiory

Ustawa, podobnie zresztą jak uzasadnienie jej projektu na etapie procesu legislacyjnego, nie zawiera żadnej definicji normatywnej pojęcia „działalność prokuratury". Z kolei niezbyt wnikliwa analiza tego uregulowania może prowadzić do wniosku, iż prokurator w istocie pozbawiony jest prawa do formułowania jakichkolwiek wypowiedzi odnoszących się do prokuratury bez zgody przełożonego. Akceptacja takiego wniosku oznaczałaby aprobatę cenzury prewencyjnej, która jednak pozostawałaby w sprzeczności z przywołanymi na wstępie aktami prawnymi oraz podstawowymi prawami obywatelskimi obejmującymi także prokuratora. Jest to istotne chociażby w kontekście prawa do stowarzyszania się, które w art. 1 ust 3 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach daje członkom stowarzyszeń prawo wypowiadania się w sprawach publicznych, szczególnie zaś gdy dotyczą one celów statutowych. Mając zaś na względzie, że art. 97 § 3 prawa o prokuraturze zapewnia prokuratorom możliwość działania w organizacjach zrzeszających prokuratorów i pracowników prokuratury (także stowarzyszeniach) z istoty rzeczy musi dopuszczać prawo wypowiadania się w sprawach statutowych. Ustawodawca nie wprowadza w tym bowiem żadnych ograniczeń.

Niezwykle istotne jest właściwe zdefiniowanie pojęć zawartych w art. 12 prawa o prokuraturze. Jak się wydaje, już sam ustawodawca miał z tym problem, bo w art. 12 § 2 oddzielił informacje o działalności prokuratury od informacji z toczącego się postępowania, tworząc niejako dwa odrębne zbiory uwarunkowane innymi desygnatami, chociaż w przepisie wcześniejszym informacje o konkretnych sprawach umieścił w zbiorze dotyczącym działalności prokuratury. Jeśli weźmie się pod uwagę, iż w chwili obecnej istotą działalności prokuratury jest prowadzenie postępowań przygotowawczych, to zapis art. 12 § 1 ustawy uznać należy za w pełni racjonalny. Odpowiada on bowiem wprost zapisowi art. 2 prawa o prokuraturze statuującemu istotę zadań prokuratury. Dalsza analiza nakazuje zaś odnieść się do sposobów wykonywania tych zadań określonych w art. 3 ustawy, które dość precyzyjnie pozwalają opisać działalność prokuratury.

W największym skrócie można stwierdzić, iż dotyczą one działalności merytorycznej, współdziałania z innymi organami, czy też wykonywania zadań ochrony praworządności. Wiążą się jednak stricte z czynnościami wynikającymi z przydzielonych obowiązków, jednak nie mieszczą się w nich już sprawy kadrowe, logistyczne, czy też organizacyjne.

Nie może zniknąć z pola widzenia, że w tym przypadku ograniczenia powinny dotyczyć kwestii, o których prokurator powziął informację w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych, natomiast nie ma żadnych przesłanek, aby mieściły się w nich dane pozyskiwane z innych źródeł, choćby w trybie dostępu do informacji publicznej.

Wnioski są oczywiste?W tym kontekście pojawia się jeszcze jedna, w moim przekonaniu istotna kwestia. Przepis art. 12 § 2 prawa o prokuraturze odnosi się bowiem jedynie do przekazywania informacji. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN „informacja" to wiadomość, zakomunikowanie komuś czegoś. Obejmuje zatem, podobnie jak tajemnica służbowa, wszelkie dane, o których prokurator powziął wiedzę podczas wykonywania zadań służbowych. Nie wdając się w dalszą, semantyczną analizę tego pojęcia, można bez jakichkolwiek wątpliwości wskazać, iż omawiany przepis w żadnym razie nie ogranicza prokuratora w wyrażaniu opinii, sądów, komentarzy oraz ocen. Szczególnie gdy te nie pozostają w związku z zadaniami wykonywaymi przez prokuratora wypowiadającego się w mediach. Przykładowo można wskazać, iż prokurator, wypowiadając się w kwestiach kadrowych dotyczących go osobiście, które są powszechnie znane, nie narusza ograniczenia przewidzianego w art. 12 § 2 ustawy, podobnie zresztą wyrażając swój pogląd o akcie prawnym, komentując stanowisko kierownictwa prokuratury, i to w sytuacji realizowania celów statutowych stowarzyszenia.

Wstrzemięźliwie i rzetelnie

Racjonalność przedstawionych wniosków zdaje się nie budzić zastrzeżeń, bo respektują nie tylko zapisy art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, ale także art. 10 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Prawo to powinno być zatem uwzględniane, zwłaszcza przez przedstawicieli organu mającego stać na straży praworządności, szczególnie przy podejmowaniu działań dyscyplinujących. Wszelkie decyzje w tym przedmiocie powinny być wstrzemięźliwe i rzetelne, obiektywne oraz niezależne.To dawałoby poczucie zachowania demokratycznych standardów państwa prawnego.

Autor jest współzałożycielem Stowarzyszenia Prokuratorów Lex Super Omnia