Maria Gintowt-Jankowicz ws. TK: nie każdy może pisać ustawy

Rz: Czy Trybunał Konstytucyjny stracił autorytet, stał się sądem politycznym, bo orzekają w nim sędziowie z partyjnej rekomendacji?

Maria Gintowt-Jankowicz, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku: Jeżeli wybór sędziów przez Sejm przesądza, że Trybunał staje się sądem politycznym, to zawsze mieliśmy polityczny TK. Ten sposób wyboru został ustanowiony w konstytucji z 1997 r. i wszyscy kolejni sędziowie byli wybierani przez polityków zasiadających w Sejmie. Upowszechnianie takiego poglądu jest z pewnością szkodliwe, a także krzywdzące. Uprawnienie Sejmu do powoływania organów państwa nie ogranicza się do TK. Obejmuje też, np. rzecznika praw obywatelskich czy prezesa NIK i nie słychać, aby ta część opinii publicznej zabiegała o ich „odpolitycznienie". Nasze rozwiązania, co do zasady, nie odbiegają od przyjętych w innych państwach. Szczegółowe zasady są różne, jednak w każdym z państw, z którymi zazwyczaj się porównujemy, proces pozostaje w gestii rządzących.

Dlaczego upowszechnianie takiego poglądu jest szkodliwe?

Szkodliwe, bo stoi w ostrej sprzeczności z podstawowym, konstytucyjnym wymaganiem, aby sędzia „sprawował swój urząd" w sposób niezawisły. Specyfika pracy sędziego wyraża się właśnie w tym, że jego wiedza, sumienie zawodowe i charakter sprawiają, że orzeka zgodnie z obowiązującym prawem i bezstronnie, tj. niezależnie od zewnętrznych oczekiwań i nacisków, własnych sympatii, uprzedzeń, w tym powiązań. Głoszenie, jakoby ten, kto desygnuje określoną osobę na sędziego TK, decydował o kierunkach jego orzeczeń, w istocie zakłada, że degrengolada zawodów prawniczych jest już powszechna, a to jest nie do przyjęcia. Zarazem jest to twierdzenie krzywdzące byłych i czynnych sędziów TK, których rzetelna praca wyraża się w orzeczeniach prawidłowych, logicznie uzasadnionych, zdaniach odrębnych i postawach godnych tej zaszczytnej funkcji.

Zdania odrębne ważne są w sprawach natury politycznej, np. lustracji.

Pierwsza sprawa rozpoznawana w pełnym składzie, w której uczestniczyłam, dotyczyła lustracji. I bez względu na to, kto był autorem ustawy, kto by chciał lustrację przeprowadzić, kto byłby wnioskodawcą, moje stanowisko byłoby identyczne.

Kto i kiedy upolitycznił Trybunał?

Myślę, że poszukiwanie odpowiedzi na to pytanie będzie przedmiotem badań rzetelnych specjalistów, którzy podejmą trud analizy orzecznictwa TK, ale także towarzyszących kolejnym wyrokom komentarzy, informacji opiniotwórczych mediów i publikacji środowisk naukowych. Ewentualne upolitycznienie sądu konstytucyjnego wyraża się w treściach orzeczeń i ich uzasadnień, a nie w tym, kto wybiera sędziów.

A pani zdaniem, kiedy nastąpiło upolitycznienie TK?

Początków upolitycznienia TK upatrywałabym w wyroku z 11 maja 2007 r. o tzw. ustawie lustracyjnej. W tej bardzo złożonej, trudnej, drażliwej i politycznej sprawie niemal wszystko odbywało się wbrew sztuce prawniczej, podporządkowane było politycznemu celowi uznania za niekonstytucyjne znacznej części przepisów, w tym kluczowych dla skutecznego przeprowadzenia lustracji.

Dlaczego?

Ten obszerny wyrok Trybunał wydał w składzie 11 sędziów przy dziewięciu zdaniach odrębnych. Te uderzające proporcje nie wzbudziły jednak szerszego zainteresowania. Podobnie jak gruntownie udokumentowany wniosek marszałka Sejmu o „wyjaśnienie wątpliwości odnoszących się do treści tego orzeczenia". Trybunał nie potraktował tego wniosku poważnie. Wolno sądzić, że to wówczas okazało się, jak rozległe jest pole swobodnej interpretacji prawa przez TK. To doświadczenie zostało wykorzystane w niektórych późniejszych sprawach.

Kiedy polityka znów zagościła w TK?

Kolejnym impulsem „pełzającego kryzysu" była decyzja o przygotowaniu przez niektórych sędziów i pracowników TK nowej ustawy o Trybunale. Rozmowy na ten temat rozpoczęły się, gdy prezesem został prof. Andrzej Rzepliński. Należałam do tych sędziów, którzy opowiadali się za ewentualną nowelizacją. Wyrażałam zastrzeżenia do przygotowania ustawy przez sam Trybunał, który nie ma inicjatywy ustawodawczej. Odpowiedź „tak robią wszyscy" ucięła dyskusję. Prezes zdecydowanie dążył do przygotowania nowej ustawy.

I sędziowie TK przygotowali projekt nowej ustawy, którą do Sejmu wniósł prezydent Komorowski. Dlaczego nie powinno tak być?

Tak, został opracowany kompletny projekt, którego treść znacznie wykraczała poza starą ustawę i dyspozycję odpowiedniego artykułu konstytucji. Kierujący Trybunałem nie mieli wątpliwości, że ten gotowy projekt „przejmie" prezydent Bronisław Komorowski. Natomiast prawo inicjatywy ustawodawczej poszczególnym organom państwa przyznaje tylko konstytucja. Zgodnie z jej art. 118 przysługuje ono: posłom, senatowi RP, prezydentowi i Radzie Ministrów. Szczególne miejsce ma tylko „inicjatywa obywatelska".

Powszechnie uważa się jednak, że instytucja zainteresowana może przygotować projekt. Teraz swój projekt przygotował Sąd Najwyższy.

Jeżeli takie przekonanie miałoby znajdować wyraz w powszechnej lub choćby ograniczonej praktyce, to należałoby położyć jej kres. Jest to wypłukiwanie konstytucyjnych instytucji z wszelkich treści. Prawo inicjatywy ustawodawczej jest prawem przedmiotowym. Polega na tym, że konstytucyjnie legitymizowany organ władzy inicjuje regulację pewnej dziedziny stosunków społecznych i, oczywiście, regulacja ta jest wyrazem polityki państwa. Każdy ze sprawujących władzę podmiotów z art. 118 ust. 1 konstytucji ponosi polityczną odpowiedzialność i nie może pełnić funkcji „pocztyliona", który kieruje cudzy projekt do laski marszałkowskiej. Następnie, taki stan rzeczy znajduje odzwierciedlenie w procesie legislacyjnym, czego ilustracją jest niestety przebieg prac parlamentu nad ustawą z czerwca 2015 r., o której mówimy. W poselskich obradach nad projektem musieli brać udział jego faktyczni autorzy, gdyż to oni, a nie służby prawne Kancelarii Prezydenta byli w stanie uzasadniać proponowane rozwiązania, omawiać ich konsekwencje, dyskutować i zajmować stanowisko. Ta naganna sytuacja ułatwiła zmiany i wprowadzenie nieodpowiedzialnych przepisów, które zrodziły tzw. spór o Trybunał, ale w pierwszej kolejności polityczny spór z Trybunałem.

Jak powinno wyglądać zainicjowanie procesu legislacyjnego w sprawie ustawy o TK?

Życie wymusza pewien stopień elastyczności. Podmiot zainteresowany zazwyczaj pierwszy dostrzega nieadekwatność stosowanych przepisów w zmienionych, np. upływem czasu, warunkach. Z natury mechanizmów demokracji to rządzący mają jednak prawo, często obowiązek zmian czy modyfikowania profilu, kompetencji czy statusu prawnego istniejących instytucji. Gdy inicjatywa nowej ustawy zrodziła się w TK, a prezydent ją zaakceptował, początkiem sprawy mogło być przedstawienie założeń. Taki dokument powinien być podstawą dalszych prac profesjonalnej służby prawnej Kancelarii Prezydenta, co w żadnym wypadku nie wyklucza konsultacji, np. z pomysłodawcą.

Była potrzebna nowa ustawa o TK?

Takiej potrzeby, tym bardziej konieczności wówczas nie widziałam. Pewne uzupełnienia w ustawie z 1997 r. tak, zwłaszcza proceduralne. Brakowało nam pewnych reguł postępowania, za dużo spraw, w tym procedury wewnętrzne, było pozostawione swobodnej decyzji prezesa czy jego otoczenia.

Jakich?

Uzupełnienia wymagały m.in. zasady wyznaczania sędziów do składu orzekającego w konkretnej sprawie, łączenia odrębnych sygnatur w jedną sprawę, ale również pożądane były zmiany niektórych zasad postępowania.

Okazało się, że sędziowie pisali projekty ustaw, ale wyroki zlecali innym. Wiedziała pani o tym?

Nie wiedziałam nic o takiej praktyce. I dobrze, bo jest ona nie do przyjęcia. Z wielką, osobistą przykrością dowiedziałam się z „Rzeczpospolitej" o odpłatnym zlecaniu prac sędziego i jego asystentów osobom spoza tego grona, w tym zewnętrznym. Miejmy nadzieję, że były to nieliczne zdarzenia. Przypomina to historię z połowy lat 90., gdy ówczesny Urząd Rady Ministrów zlecał zewnętrznej kancelarii prawniczej przygotowanie np. pakietów rozporządzeń. Już wówczas, 20 lat temu, krytyka tego rodzaju „outsorsingu" była jednoznaczna. I nie znajdowały uznania wyjaśnienia o „przeciążeniu pracą" czy chęci przyspieszenia biegu spraw. .

Sędziowie sądów powszechnych twierdzą, że sędziowie TK w porównaniu z nimi mają mało spraw.

To jest daleko idące nieporozumienie. Zawodowy sędzia sądu powszechnego orzeka o sprawach cywilnych albo karnych czy rodzinnych, czyli jest wyspecjalizowany w danej dziedzinie. I co najważniejsze, ustala stan faktyczny i orzeka o indywidualnej sprawie imiennie określonych podmiotów. Skutki jego orzeczenia dotyczą tylko i aż tych stron postępowania. Wielka to odpowiedzialność za sprawiedliwe rozstrzygnięcie. W praktyce sądów jednak występują liczne rodzaje spraw powtarzających się, w których przy pełnej staranności sądu prawny aspekt staje się niemal rutyną. Zdecydowanie inny charakter ma praca sędziego TK. Ma wiele wspólnego z pracą naukową i zapewne dlatego w polskim TK przez dziesięciolecia zasiadają przeważnie prawnicy z tytułami naukowymi. Najkrócej, TK orzeka o zgodności zaskarżonego przez uprawniony podmiot aktu prawnego z konstytucją („sąd prawa"). Konfrontacja znaczenia zaskarżonego przepisu lub całej ustawy z odpowiednimi zasadami, wartościami i przepisami konstytucji wymaga dobrej znajomości każdej z tych sfer. Rzetelne przygotowanie sprawy często wymaga uwzględnienia orzecznictwa, w tym europejskiego, poglądów doktryny, nawet historii. Do TK dochodzą zazwyczaj sprawy bardzo złożone, których nie można przypisać jednej dziedzinie prawa. Trybunał liczy 15 sędziów i nie ma żadnej specjalizacji czy podziału na wydziały, jak w sądach powszechnych. Równocześnie więc sędzia TK zajmuje się np. sprawą waloryzacji rent i emerytur jako sprawozdawca, prawem karnym i w pełnym składzie kodeksem wyborczym. Orzekanie zawsze kolegialne nie przyspiesza wydania orzeczenia. Tu także jest duża odpowiedzialność, ale inna. Skutkiem wyroku TK jest utrzymanie w mocy lub uchylenie zaskarżonych przepisów, czyli skutki erga omnes.

Nie można więc porównywać pracy w sądzie powszechnym i Trybunale?

Nie jest w pełni uprawnione porównywanie obciążeń, statusu, czasu pracy sędziego TK i sędziów sądów powszechnych. Uważam, że „prawdziwymi" sędziami są ci w sądach powszechnych, nade wszystko w pierwszej instancji, czyli tam gdzie skutki dotyczą bezpośrednio konkretnych stron sprawy. W Trybunale jest praca analityczna, bardzo samodzielna choć zespołowa. W stupunktowej skali, możemy się porównywać może w 30 proc.

Uzasadnieniem dla zlecania projektów były niskie zarobki asystentów.

Zbyt niskie wynagrodzenia są problemem wielu grup zawodowych. To nie powód, aby wprowadzać rodzaj wewnętrznej korupcji, która może prowadzić do wewnętrznych podziałów. Na przykład na dobrych sędziów, którzy załatwiają te dodatkowe zarobki, i pozostałych, który tego nie robią. Widzę tu pole dla racjonalnej polityki kadrowej i płacowej oraz dobrej organizacji pracy.