Kardas, Gutowski: Czarodziejska różdżka prezydenta w wyroku NSA

Analiza najnowszego orzecznictwa NSA z 4 listopada 2021 r. (III FSK 3626/21, III FSK 4104/21) po raz kolejny stawia problem skuteczności powołania na urząd sędziego w wyniku wadliwej procedury. Odnosząc się do tej kwestii, stwierdzono, że „sędzia sądu administracyjnego powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta RP jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1–3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych, a także art. 6 ust. 1 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami". W uzasadnieniu dodano, że „określone prawem krajowym warunki materialne i zasady proceduralne dotyczące jego powołania – nawet w sytuacji będącej efektem zmian dokonanych ustawą z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS oraz niektórych innych ustaw i uzasadnionych wątpliwości co do konstytucyjności KRS – nie muszą ani powodować zależności sędziego od władzy ustawodawczej czy władzy wykonawczej, ani budzić wątpliwości co do jego bezstronności, a tym samym nie dają podstaw do przyjęcia, że taki sędzia nie jest per se sędzią niezawisłym i bezstronnym, czyli dającym rękojmię realizacji prawa do sądu w rozumieniu nie tylko art. 45 konstytucji, ale też art. 6 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (konwencja) oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 19 ust. 1 traktatu o Unii Europejskiej".

Opierając stanowisko dotyczące skuteczności powołania w istocie na pozycji prezydenta i rozstrzygającym znaczeniu prezydenckiej nominacji wskazał: „Nawet gdyby uznać, że organ składający wniosek o powołanie w postaci obecnej Krajowej Rady Sądownictwa nie spełniał wymogów konstytucyjnych, to [...] uznać należy, że wniosek został przedstawiony, podlegał on kontroli sądowej i co najważniejsze, Prezydent RP w ramach przyznanej mu kompetencji dokonał jego merytorycznej oceny, powołując daną osobę na stanowisko sędziego/asesora sądu administracyjnego".

ETPC i TSUE

Powyższy pogląd oceniać należy w kontekście najnowszego wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 8 listopada 2021 r., 49868/19 i 57511/ 19, wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 2 marca 2021 r., C-824/18 oraz ukształtowanej linii orzeczniczej NSA (zob. wyroki z 6 maja 2021 r., II GOK 2/18, z 21 września 2021., II GOK 10/18 i II GOK 8/18, z 13 maja 2021, II GOK 4/18, z 6 maja 2021, II GOK 7/18 i II GOK 3/18).

W ujęciu prezentowanym przez ETPC procedura powoływania sędziów, która ujawnia nadmierny wpływ władzy ustawodawczej i wykonawczej, jest per se niezgodna z art. 6 ust. 1 konwencji i jako taka stanowi fundamentalną nieprawidłowość, wpływając na cały proces i podważając legitymację sądu złożonego z tak powołanych sędziów. W ostatnim orzeczeniu ETPC podkreślił, że systemowe naruszenia praworządności w powoływaniu na urząd sędziego będą miały konsekwencje w ocenie podobnych spraw dokonywanej przez ETPC w przyszłości. Podobnie przedstawia się kwestia znaczenia tych naruszeń w postępowaniach prowadzonych przed TSUE.

Konsekwencją jest sygnalizowana przez oba sądy pilna potrzeba przeprowadzania działań naprawczych ze strony państwa polskiego. W przywołanej linii orzeczniczej NSA zakwestionowano prawną skuteczność uchwał KRS w procedurze powołania na urząd sędziego. Odwołując się do koncepcji multicentryczności systemu prawnego kształtowanego przez prawo krajowe, prawo UE i konwencje międzynarodowe, zasady nadrzędności konstytucji (art. 8), pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 91 ust. 3 konstytucji) oraz prawa międzynarodowego (art. 91 ust. 2 konstytucji), NSA przekonująco wykazał brak sprzeczności pomiędzy traktatami unijnymi a polską konstytucją w standardach prawa do ochrony przez niezależny, niezawisły i bezstronny sąd. We wszystkich powyższych judykatach przesądzono, że niespełnienie minimalnych wymogów niezależności i niezawisłości przez KRS w procedurze powołania sędziego powoduje, iż ukształtowany z udziałem tak powołanego sędziego sąd nie spełnia unijnych i konwencyjnych standardów niezawisłości i bezstronności i nie jest sądem zdatnym do skutecznej ochrony sądowej na poziomie wymaganym przez prawo UE oraz konwencję.

Brak legitymacji

W powyższym kontekście trudno zrozumieć przesłanki twierdzenia, że osoba powołana na urząd sędziego w wadliwej procedurze jest sędzią w rozumieniu prawa UE oraz konwencji. W świetle orzecznictwa obu trybunałów trudno uznać za przekonywające twierdzenie, że wskazany w powołanych orzeczeniach brak legitymacji sądu złożonego z wadliwie powołanych osób na płaszczyźnie konwencji i prawa UE mógł być sanowany czarodziejską różdżką dokonującego nominacji prezydenta RP. Polskie sądy w zakresie, w jakim interpretują i stosują prawo UE, są sądami Unii i muszą spełniać określone w prawie UE minimalne standardy. Dlatego ocena, czy osoby wadliwie powołane na urząd sędziego spełniają minimalne standardy niezawisłości i bezstronności, nie może abstrahować od stanowiska trybunałów w Strasburgu i Luksemburgu.

Ocena skutków nominacji wieńczącej proces zmierzający do powołania sędziego – choć ważna – nie może także abstrahować od procedury poprzedzającej postanowienie prezydenta, w tym od stwierdzonych orzeczeniami TSUE, ETPC oraz polskich sądów naruszeń reguł przy powoływaniu nowej KRS. Nie da się pominąć niezgodnego z konstytucją skrócenia kadencji poprzedniej KRS i wypaczenia konstytucyjnego mechanizmu powoływania reprezentacji sędziowskiej w KRS, które nieskutecznie próbowano konwalidować wyrokami Trybunału Konstytucyjnego z 20 czerwca 2017 r., K 5/17 oraz z 25 czerwca 2019 r. K 12/18.

Nie da się tego uczynić, po pierwsze, z powodów formalnych. W świetle wyroku ETPC z sprawie Xero Floor oba wyroki TK dotknięte są tzw. dublerską wadliwością, po drugie, z powodów merytorycznych, do czego odnosi się uzasadnienie wyroku ETPC z 8 listopada 2021 r. i wskazanych wyroków NSA, ukazując, w jaki sposób w świetle prawa UE oraz wyroków TSUE nowa KRS pozbawiona została cech gwarantujących zdolność wyłaniania kandydatów na sędziów spełniających unijne i konwencyjne (ale też konstytucyjne) gwarancje niezawisłości i niezależności. Stąd też stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 4 listopada 2021 r. musi wywoływać wątpliwości. Przedstawiona argumentacja pozostawia nierozwiązanych wiele fundamentalnych kwestii. Twierdzenie o skutecznym uzyskaniu statusu sędziego europejskiego w rozumieniu traktatowym i konwencyjnym trudno pogodzić ze stanowiskiem ETPC i TSUE.

Choć uzasadnienie odwołuje się obficie do imponującej liczby orzeczeń, pomija problem najwyraźniej sygnalizowany w ostatnim orzeczeniu ETPC. W tym zakresie, odwołując się do sanującej mocy postanowienia prezydenta o powołaniu na urząd sędziego, może być rozumiane jako zignorowanie wskazanych w nich zastrzeżeń prawnych. Wyrok NSA z 4 listopada jest więc kolejnym aktem debaty o wadliwych powołaniach na urząd sędziego. Nie ma wątpliwości, że tę kwestię trzeba systemowo i zgodnie z regułami państwa prawa rozwiązać.

Bez tego będziemy trwać w wewnętrznej destrukcji i pogłębiającej się zewnętrznej izolacji.

Autorzy są profesorami prawa i adwokatami