Mariusz Muszyński: Konstytucyjne granice integracji

W dniu 7 października 2021 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok, w którym zbadał zgodność z Konstytucją art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE w związku z art. 4 ust. 3 TUE oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 2 TUE. Już bezpośrednio po odczytaniu wyroku na sali rozpraw, bez zapoznania się z jego uzasadnieniem, w obiegu publicznym pojawiło się szereg nietrafnych informacji, co do jego istoty, zakresu i skutków. Pierwsi byli jak zwykle politycy. Ale pal licho polityków. Gadanie bzdur jest nie tylko ich prawem, ale stało się już cechą zawodową. Gorzej kiedy za komentowanie prawa biorą się niektórzy adwokaci, czy eksperci od filozofii i politolodzy. Jeszcze gorzej, kiedy od komentarzy – i to na tak pierwotnym etapie – nie mogą powstrzymać się nawet byli sędziowie TK, których wiedza nt. prawa UE – z racji specjalizacji zawodowej i wieku (z całym szacunkiem) – sprowadza się wyłącznie do umiejętności rozszyfrowania tego dwuliterowego skrótu. Dlatego uznałem, że warto odejść od zasady oczekiwania na uzasadnienie i przybliżyć kontekst wyroku w krótkiej formie publicystycznej, tym bardziej że w historii polskiego konstytucjonalizmu ma on niewątpliwie znaczącą rolę. Bo jeśli nawet odniesienia do rozstrzyganych kwestii możemy (przynajmniej częściowo) znaleźć we wcześniejszych orzeczeniach TK, to jednak są one zawarte w uzasadnieniach oraz mniej wyraziste. Ich pogłębienie i nadanie im formy normatywnej (umieszczenie w sentencji) stanowi więc wartość dodaną wczorajszego wyroku.

Na wstępie chcę jednak zaznaczyć, że poniższa ocena jest moim prywatnym, uproszczonym wywodem i nie należy jej wiązać lub przeciwstawiać oficjalnemu stanowisku TK, jakie zostanie zawarte w uzasadnieniu. Jeśli będę miał wątpliwości co kierunku czy trafności znajdujących się w uzasadnieniu treści, wypowiem się w zdaniu odrębnym do niego.

Czytaj więcej

Sądy i trybunały

"Albo wychodzą, albo zmienią konstytucję". Europejscy prawnicy o wyroku TK

"Prawna rewolucja", "polexit z porządku prawnego", "deklaracja wyjścia z Unii Europejskiej" - tak czwartkowe orzeczenie polskiego Trybunału Konstytucyjnego nazywają profesorowie prawa z europejskich uniwersytetów.

Dwa różne przedmioty kontroli

Na wstępie trzeba podkreślić, że wyżej wspomniane, zaskarżone i zbadane normy TUE stanowią dwa różne jakościowo przedmioty kontroli. Art. 1 akapit 1 i 2 TUE (kontrolowany w związku z art. 4 ust. 3 TUE) stanowi tzw. klauzulę integracyjną – normę tworzącą fundament procesu integracji i konstytuującą prawną strukturę Unii Europejskiej (wraz z kilkoma innymi normami – dotychczas niezaskarżonymi).

Zgodnie z nim, źródłem UE są traktaty, a ich twórcą, a więc konstruktorem UE, są suwerenne i równe państwa członkowskie. Integracja europejska odbywa się na warunkach traktatowych, w oparciu o powierzenie Unii niektórych kompetencji państwa. Sam proces integracji ma przy tym charakter dynamiczny i otwarty (literalnie nieograniczony – cyt. „coraz ściślejsza Unia”). W tym przypadku problemem konstytucyjnym, o którym orzekał TK była odpowiedź na pytanie, jak daleko – w świetle polskiej Konstytucji – może iść proces zacieśniania integracji?

Pytanie to nie jest dla TK nowe. Z problem konstytucyjnej dopuszczalności członkostwa Polski w UE mierzył się on już na etapie przystępowania do niej (patrz wyrok sygn. K 18/04 – traktat akcesyjny). Była to jednak inna Unia. Przez czas, jaki upłynął od tamtego momentu, dynamika procesu integracji przyśpieszyła, a współpraca państw pogłębiła się w wielu obszarach. Traktat z Lizbony – w porównaniu ze standardem Traktatu z Nicei – przeniósł na UE kompetencje w 44 dodatkowych obszarach funkcjonowania państw unijnych. Doszło też do pogłębienia integracji w drodze wykładni unijnego prawa przez TSUE. Ze względu na powyższe, Trybunał uznał za konieczne ponowne odniesienie się do problemu. Innymi słowy, zdecydował się zdefiniować tzw. katalog konstytucyjnych granic integracji, przyjmując za punkt wyjścia swoje dotychczasowe orzecznictwo.

Nadrzędność Konstytucji

W efekcie TK stwierdził, że art. 1 TUE jest niezgodny z konstytucją, jeżeli proces integracji wywoła utratę nadrzędnej roli Konstytucji jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, której pierwszeństwo obowiązywania gwarantuje jej art. 8 ust. 1, a pierwszeństwo stosowania art. 8 ust. 2 interpretowany razem z art. 91 ust. 2 i 3 (z zastrzeżeniem technicznych reguł odnoszących się do praktycznej możliwości bezpośredniego stosowania przepisów konstytucyjnych). Taka moc Konstytucji wynika bezpośrednio z suwerenności państwa polskiego, jest jej emanacją i musi być utrzymana w ramach struktur integracyjnych.

Oznacza to, że rozumienie i stosowanie zasady pierwszeństwa prawa unijnego musi być pogodzone z powyższymi konstytucyjnymi regułami kolizyjnymi. Bezdyskusyjnie dotyczy więc ustaw, ale nie może prowadzić do przełamania pierwszeństwa stosowania Konstytucji jako konsekwencji obowiązku jej bezpośredniego stosowania (art. 8 ust. 2 Konstytucji).

Zdaniem Trybunału, art. 1 TUE jest też niezgodny z Konstytucją w zakresie, w którym następuje odejście od oparcia działania organów UE o zasadę kompetencji przekazanych UE (art. 90 Konstytucji). Wynika to z faktu, że jedynym źródłem uprawnień władczych UE (kompetencji jej organów) wobec Polski, na jej terytorium i w stosunku do jej obywateli, jest zgoda udzielona w traktacie. Organy UE nie mają więc uprawnień do ingerowania i kształtowania tych obszarów funkcjonowania państwa, które nie zostały podporządkowane władztwu unijnemu. Działania tego rodzaju, podejmowane na podstawie ogólnie sformułowanych przepisów traktatowych, są tylko pozornie legalne. Innymi słowami – nawet realizacja celów UE nie upoważnia jej organów do przejmowania, bez zgody w formie zmiany traktatu, kolejnych kompetencji państwa. To Polska jest jednym z tzw. Panów unijnych traktatów i posiada wyłączność decydowania w kwestiach pogłębiania i poszerzania integracji, a sam proces musi się odbywać na zasadach i w granicach konstytucyjnych.

Brak demokratycznej legitymizacji

Za szczególne zagrożenie TK uznał nieuprawnioną wykładnię prawa unijnego przez TSUE. Oczywiście TK szanuje i rozumie rolę TSUE. Nie mniej podkreśla, że wykładnia ta musi być uprawniona. Za nieuprawnioną wykładnią prawa UE Trybunał uznaję tą, która odbywa się w sposób arbitralnie rozszerzający logiczną treść przepisu traktatowego, z naruszeniem reguł wykładni prawa, co w efekcie prowadzi do takiej treściowej zmiany przepisów traktatowych, jaka może być dokonana wyłącznie za zgodą Państwa Polskiego w trybie zmiany traktatu. W szczególności chodzi tu o sytuacje, kiedy nowa norma traktatowa powstała w drodze wykładni zaburza konstytucyjny porządek państwa. Dlatego nieuprawniona wykładnia jest działaniem ultra vires.

Wniosek wynikający z tego rozumowania jest już prosty. Działania TSUE o charakterze ultra vires nie znajdują umocowania traktatowego. Skoro tak, to w konsekwencji są pozbawione demokratycznej legitymizacji uzyskiwanej przez UE od Narodu Polskiego w procesie konstytucyjnego (w drodze ratyfikacji za zgodą parlamentu albo za zgodą udzieloną w referendum) przekazania kompetencji (art. 90 Konstytucji). Tym samym normy prawa unijnego ukształtowane w wyniku takich działań interpretacyjnych nie mogą mieć waloru obowiązywania i stosowania w demokratycznym państwie prawa. W tej sytuacji nie są dla Rzeczpospolitej Polskiej wiążącym ją prawem międzynarodowym, o którym mówi art. 9 Konstytucji RP. W konsekwencji nie są objęte obowiązkiem wynikającym z zasady lojalności (art. 4 ust. 3 TUE).

Reasumując ten kontekst, w ocenie Trybunału wyłącznie tak długo jak traktaty unijne będą gwarantować zachowanie wskazanych warunków, tj. oparcia działania UE o zasadę kompetencji powierzonych, nadrzędności Konstytucji RP w kontekście obowiązywania i stosowania prawa, a także zachowania suwerenności i demokratycznego charakteru państwa, tak długo udział Polski w projekcie integracji będzie zgodny z Konstytucją RP.

Treść nadana wykładnią

Na tle tych wniosków natury generalnej, Trybunał Konstytucyjny zbadał zgłoszony we wniosku premiera konkretny problem, a mianowicie zgodności z Konstytucją art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 2 TUE. Pierwszy z tych przepisów stanowi nałożony na państwo przez TUE obowiązek zapewniania skutecznej ochrony prawnej w zakresie prawa unijnego. Ten jednozdaniowy przepis było ostatnio – w szeregu wyroków prejudycjalnych wydawanych przez TSUE w sprawach polskich – wyposażany w bardzo konkretną treść normatywną. To na podstawie tych nowych treści, stworzonych nie przez państwa w procesie przyjmowania traktatu, ale przez TSUE w drodze wykładni, polskie sądy krajowe zostały wyposażone w szereg nieznanych im wcześniej kompetencji. Efektem jest szereg absurdalnych orzeczeń SN i NSA. Drugi z przepisów odnosi się natomiast do kwestii rozumienia praworządności jako elementu wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich UE.

TK uznał, że niekonstytucyjna jest treść normatywna art. 19 ust. 1 akapit 2 TUE stworzona w drodze wykładni dokonywanej przez TSUE, z której sądy polskie mogą wywieść dla siebie uprawnienia do:

• pomijania w trakcie wykonywania funkcji orzeczniczych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

• orzekania na podstawie przepisów nieobowiązujących, tj. przepisów uchylonych przez Sejm RP lub uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej;

• kontroli legalności procedury powołania sędziego, w tym zgodności z prawem aktu powołania sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej;

• kontroli legalności uchwały Krajowej Rady Sądownictwa zawierającej wniosek do Prezydenta RP o powołanie sędziego;

• odmowy uznania za sędziego osoby powołanej na urząd sędziowski zgodnie z art. 179 Konstytucji, w wyniku stwierdzenia przez sąd krajowy wadliwości procesu nominacji sędziego.

Burzy równowagę władz

TK ocenił, że tego rodzaju normatywna treść norm traktatowych (stworzona w drodze wykładni) jest niedopuszczalna z dwóch powodów: po pierwsze, w obecnym stanie prawnym materia organizacji i ustroju sądownictwa należy do obszaru wyłącznych kompetencji państwa, a nie uprawnień UE; po drugie, tego rodzaju treści normy wyposażają sądy polskie w kompetencje, których realizacja burzy konstytucyjny kształt równowagi władz (sądowniczej z ustawodawczą i wykonawczą), znajdującej umocowanie nie tylko w art. 10, ale i art. 2 Konstytucji. Innymi słowy, taki kształt normy wynikającej przepisu TUE jest możliwy do przyjęcia wyłącznie w drodze zmiany traktatów unijnych i to poprzedzonej zmianą Konstytucji.

W tym kontekście warto też podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny jest tzw. sądem prawa. Orzeczenie uznające określony kształt norm traktatowych powstałych w drodze nieuprawnionej wykładni – w tym przypadku art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE – za sprzeczne z Konstytucja RP oznacza ich derogację z porządku prawnego. Tym samym wyroki TSUE kształtujące w ten sposób treść art. 19 ust. 1 akapit 2 TUE, mimo że są elementem porządku prawnego, nie wiążą de facto organów państwa polskiego, ponieważ to Konstytucja – tylko i wyłącznie – jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej RP.

Puentując ten wyrok trzeba podkreślić, że to właśnie TK stanął w obronie praworządności w rozumieniu ukształtowanym Konstytucją RP naruszanej przez TSUE. Trybunał podkreślił to zaznaczając swoją rolę jako sądu ostatniego słowa. A ponieważ dostrzegł, że działania takie są po stronie TSUE coraz bardziej intensywne i aroganckie, w ostatnich słowach motywów ustnych przypomniał także, że dysponuje – dla ochrony Konstytucji RP – kompetencjami o jeszcze dalej idących skutkach. Nie uruchamia ich na razie, ze względu na swą przychylność dla prawa UE i wolę rozwiązywania problemów w drodze dialogu. Ale zawsze może to zrobić.