Marian Apostoł: Trudna wypłata środków UE z Funduszu Odbudowy

Rząd już je ogłosił na przydrożnych tablicach, samorządowcy prawie środki rozdysponowali, a tu jeszcze nic do naszej kasy nie wpłynęło. Na razie trudno powiedzieć, kiedy te pieniądze zasilą polski budżet. Chodzi o dużą kasę, około 58 miliardów euro. Mają to być środki z tzw. Funduszu Odbudowy i Odporności na poratowanie gospodarek europejskich po kryzysie COVID-owym. Polska może otrzymać około 58 mld euro, z czego niecałe 24 mld euro to dotacje, zaś około 34 mld euro to pożyczki - wprawdzie na dobrych warunkach, ale które przecież kiedyś trzeba będzie spłacić.

Czytaj więcej

Opinie Prawne

Tomasz Pietryga: Znikający urok wyroku

Premier, wnioskując do TK o wyrok w sprawie prymatu konstytucji nad prawem Unii, chciał zyskać śr...

Podstawą do otrzymania pieniędzy dla wszystkich państw UE są tzw. krajowe plany odbudowy, które Komisja Europejska analizuje i zatwierdza. W sierpniu br. Komisja zatwierdziła takie plany dla kilku państw UE, w tym m.in. dla Belgii, Portugalii i Luksemburga. Ponieważ ocena Komisji była pozytywna, te państwa otrzymały już pierwsze wypłaty, tj. zaliczki w wysokości ok. 13%.

Miesiąc temu, 10 sierpnia 2021, rzecznik Komisji p. Eric Mamer oznajmił, że prace nad oceną polskiego projektu trwają. Na poziomie wydarzeń sprzed miesiąca Komisja Europejska martwiła się zbieraniem dowodów i oświadczeń od rządu polskiego: czy będzie on w sposób wiarygodny, prawny i rzetelny sprawował system kontroli nad wydawaniem tych publicznych pieniędzy europejskich? Rząd polski miał dostarczyć Komisji projekty zabezpieczeń kontrolnych i skutecznego prowadzenie audytów wydawania środków europejskich. Obecnie polski Krajowy Plan Odbudowy (KPO) wciąż jest pod lupą kontrolną Komisji.

Kilka dni temu p. Eric Mamer potwierdził, że rozmowy nadal trwają i Komisja dalej prowadzi ocenę polskiego KPO. W zasadzie Komisja powinna mieć dwa miesiące na zapoznanie się z dokumentem i jego ocenę. Oczywiście Komisja może ustalić z państwem członkowskim przedłużenie tego terminu, ze względu np. na oczekiwanie na jakiś brakujący dokument. Dla Polski termin tej oceny upłynął na początku sierpnia br., ale proces oceny polskiego Krajowego Planu Odbudowy jest jeszcze niezakończony. Komisja przekroczyła wyznaczony okres oceny planu. Nadal sprawdza dokładnie, co jest zapisane w naszym KPO, i jeśli coś nie spełnia warunków, rząd polski jest odpowiedzialny za uzupełnienie Planu.  Aby można było podjąć pieniądze z UE, krajowe plany odbudowy muszą spełnić kilkanaście wskazań Komisji, czyli warunków, na które państwa członkowskie same się zgodziły. Są to m. in. wskazania tzw. klimatu inwestycyjnego, niezależność sądów itd. Zwłaszcza to ostatnie wskazanie jest tematem wzmożonego dialogu. W tym zakresie rząd polski i Komisja muszą się porozumieć.

Tymczasem w lipcu ukazało się sprawozdanie Komisji dotyczące Sytuacji w zakresie praworządności w Unii Europejskiej w 2021 r. Sprawozdanie to może mieć poważny wpływ na opóźnienie wypłaty zaliczek z Funduszu Odbudowy i Odporności dla Polski. Rząd i polska dyplomacja muszą solidnie zabiegać w instytucjach UE o zabezpieczenie środków przeznaczonych dla Polski i ich realną wypłatę. Samorządy i instytucje czekają, a opóźnienie wzrasta. To opóźnienie jest już niestety sankcją dla strony polskiej.

Jednak ocena polskiego Krajowego Planu Odbudowy w Komisji Europejskiej nie kończy procesu starania się o środki europejskie. Jeśli Komisja wyda pozytywną opinię, dokument jest przesyłany do Rady Unii Europejskiej (ministrowie państw członkowskich Unii), która zatwierdza projekt. Rada Unii wydaje decyzję wykonawczą co do planu. Trzeba też przypomnieć, że Rada UE sama jeszcze raz analizuje projekt i ma na to cztery tygodnie od dnia otrzymania dokumentu. Jeśli Rada UE zatwierdzi plan, państwo członkowskie może podpisać z Komisją umowę o finansowaniu tego planu z Funduszu Odbudowy. Być może będą potrzebne jeszcze negocjacje na finansowanie niektórych inwestycji, np. gazowych.

Patrząc realnie na te wszystkie terminy, możemy zakładać, że jeśli wszystko pójdzie dobrze, pierwsze zaliczki wypłacone z Komisji na Krajowy Plan Odbudowy zostaną wpłacone gdzieś pod koniec tego roku.

Jednak zamiast znikać, problemy rozmnażają się.

Instytucje europejskie, najpierw Parlament Europejski, teraz Komisja, domagają się wprowadzenia zasady „pieniądze za praworządność’”, opierając się na art. 2 TUE (Traktat o Unii Europejskiej), który stanowi, że UE opiera się na wartościach „państwa prawnego’”. Instrumentem, który im na to zezwala, jest rozporządzenie UE, które może ograniczyć lub zawiesić wypłatę unijnych funduszy z budżetu UE oraz z Funduszu Odbudowy dla krajów, gdzie naruszana jest praworządność (rozporządzenie PE i Rady nr 2020/2092 z 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii). Ten akt normatywny obowiązuje od początku 2021, ale nie jest jeszcze stosowany. Polska i Węgry wystąpiły o unieważnienie tych przepisów, powołując się na ich niezgodność z Traktatami. Komisja jednak nie rezygnuje z zapisów rozporządzenia i czeka na wyrok TSUE (Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu) w tej sprawie.

Polska nadal boksuje się z instytucjami UE, tym razem nie zgadzając się z prymatem prawa unijnego nad prawem krajowym. To jest spór trudny, gdyż litera aktów prawnych może być interpretowana elastycznie przez różnych prawników. Najtrudniej jest bowiem, jeśli spór jest ideologiczny. Sam premier RP wystąpił z takim zapytaniem, które rzecz jasna znowu opóźnia wypłatę środków. To niepotrzebny spór z instytucjami UE.

Tymczasem podstawą prawną Krajowego Planu Odbudowy, który ma przynieść Polsce pieniądze unijne jest właśnie rozporządzenie UE o Instrumencie Odbudowy i Odporności. Rozporządzenie jest aktem prawa unijnego i ma zasięg ogólny. ‘”Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich’’ (art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, TFUE). Jeśli obowiązuje wszystkie państwa członkowskie, to i - oczywiście - Polskę. Rozporządzenie jest aktem prawa wtórnego UE, ale wynika przecież bezpośrednio z Traktatów. Zostało ono wcześniej uzgodnione także z rządem polskim, który się na nie zgodził na wspólnych warunkach. Oznacza to, iż w tym przypadku rozporządzenie to ma pierwszeństwo nad prawem polskim. Nie możemy przyjąć retoryki, według której pieniądze bierzemy, ale prawa przestrzegać nie musimy. Wstępując do organizacji międzynarodowej, jaką jest UE, Polska znała warunki i zgodziła się na przestrzeganie wspólnych wartości. Korzystamy finansowo na tym członkostwie, a środki te są nam potrzebne na szybszy rozwój gospodarczy. Chodzi o duże kwoty i, moim zdaniem, nie ma co się zżymać na „brukselską biurokrację’” i prowadzić ideologiczne spory. Trzeba skutecznie i rozsądnie korzystać z tych pieniędzy na rzecz rozwoju kraju. Muszę przypomnieć, że ta „biurokracja brukselska” to nie jest jakiś gang, ale urzędnicy wysokich szczebli, reprezentujący 27 państw członkowskich, w tym i Polskę, którzy mają realizować cele całej Wspólnoty.

Komisja upiera się przy zapisach wypływających z Traktatów, choć dla niektórych mogą się one wydawać niejasne. Wtóruje jej Parlament Europejski. Ten spór powoduje, że Komisja zwleka z oceną naszego KPO i czeka na rozstrzygniecie prawne TSUE w sprawie prymatu prawa UE nad prawem krajowym. Nic zatem dziwnego, że pieniądze przyjdą dużo później. Taki spór jest zatargiem prawnym jałowym. Innym źródłem prawa jest konstytucja obowiązująca dane państwo i naród, a innym źródłem są Traktaty UE obowiązujące państwa członkowskie (w tym i Polskę) oraz całą wspólnotę narodów UE.

Tymczasem w art. 90 naszej Konstytucji zobowiązaliśmy się do „przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach”. Zaś art. 91 ustawy zasadniczej podkreśla, że ‘’ratyfikowana umowa międzynarodowa [...] stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana’’. Dalej, p. 2 tego artykułu stanowi: „Umowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą’’. Przyjęliśmy literę Traktatów UE i wynikające z niej zobowiązania międzynarodowe. Rozporządzenie wynika z Traktatów i jest źródłem prawa, poprzez które UE wykonuje swoje kompetencje. Jak wskazałem wyżej, rozporządzenie UE, w którego przyjęciu uczestniczyli również nasi deputowani do Parlamentu Europejskiego oraz nasze ministerstwo, zostało przyjęte wspólnie i nas obowiązuje.

Nie ma co toczyć sporu, gdyż rozporządzenie PE i Rady w tym przypadku ma prymat nad prawem krajowym. Albo przestrzegamy jego warunki i bierzemy kasę, albo dziękujemy, nie przestrzegamy zawartych w nim wniosków i kasę oddajemy innym państwom; zapewniam: przyjmą ją bardzo zdziwione, ale z radością.        

Rozporządzenie PE i Rady UE 2021/241 z dnia 12 lutego 2021, zwane też Instrumentem na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, przyjęte na podstawie TFUE, głównie jego art. 174 i 175 dotyczących prowadzenia polityki gospodarczej UE i jej finansowania, opisuje dokładnie założenia tego planu. Ten akt normatywny, opierając się na Traktatach, odwołuje się w swoich motywach do inwestycji w zielone technologie i energię, prowadzenia reform i inwestycji w technologie cyfrowe, infrastrukturę, produktywność, badania naukowe, spójność społeczną i terytorialną, inwestycji w opiekę zdrowotną oraz do skutecznych systemów sądowych. W rozporządzeniu uwzględnione zostają przepisy finansowe, a także szczegółowe wytyczne, na podstawie których Komisja przeprowadza ocenę planu odbudowy (art. 19). Ów artykuł 19 nasi decydenci powinni znać na pamięć.    

Prasa polska, akompaniowana przez wielu polityków, alarmuje, iż Komisja Europejska wstrzymuje wypłatę środków UE także z powodu deklaracji anty-LGBT przyjętej przez wiele samorządów. Znając treść deklaracji anty-LGBT Sejmiku Województwa Małopolskiego z kwietnia 2019 r., Komisja Europejska zawiesiła rozmowy w sprawie programu operacyjnego REACT-EU. W ramach tego projektu wypłacone miały zostać środki na służbę zdrowia oraz na pomoc dla przedsiębiorców. Komisja czekała na nową decyzję Sejmiku, ale ten zdania nie zmienił. W lipcu 2021 KE ostrzegła zatem samorząd wojewódzki, iż niewycofanie się z deklaracji może grozić wstrzymaniem wypłaty na niektóre programy realizowane przez województwo. Samorządowcy obawiają się przykrych rezultatów tego sporu. Czekają też na finansowe środki bieżące, które mają być przeznaczone na promocję województwa. W perspektywie finansowej 2021-2027 jest to kwota ok. 2,5 mld euro. Prezydent Krakowa pisze osobny list do Komisji Europejskiej, odżegnując się od opinii Sejmiku. Z województwa wychodzą dwa odmienne głosy. Ten niepotrzebny spór z Komisją na poziomie województw i całego kraju sprawia, że patrzy się na nas ze zdziwieniem. A można było przecież prowadzić dialog i szukać kompromisów!