Nie jest imponującym osiągnięciem przeprowadzenie trzech emisji takich obligacji w ciągu ponad dziesięciu lat, od kiedy istnieje taka możliwość. Przyczyn tego stanu jest wiele, od (wątpliwej już obecnie) nowości rozwiązania przez zdominowanie finansowania samorządów przez banki po niedoskonałe przepisy. Ta sytuacja może się jednak zmienić, gdy (jak obecnie) z jednej strony wielka skala samorządowych inwestycji infrastrukturalnych i środowiskowych wymaga potężnych nakładów, a z drugiej sytuacja centralnych finansów publicznych wzmaga presję na finanse samorządowe znajdujące się już w nie najlepszym stanie. W takich okolicznościach możliwość pozyskiwania finansowania, które nie jest wliczane do wskaźników zadłużenia samorządu, może być ciekawym rozwiązaniem.
W założeniach instrumentem dającym taką możliwość są obligacje przychodowe. Jednak zmiany przepisów dokonywane w ramach reformy finansów publicznych spowodowały, że by dojść do upragnionego efektu, należy wykonać kilka operacji z zakresu interpretacji przepisów.
Zasadę niewliczania zadłużenia z tytułu obligacji przychodowych do wskaźników zadłużenia wprowadza art. 23b ust. 7 ustawy o obligacjach. Przepis ten stanowi, że środków z określonego przedsięwzięcia oraz świadczeń emitenta należnych obligatariuszom od emitenta obligacji przychodowych w wykonaniu zobowiązań wynikających z tych obligacji nie uwzględnia się przy ustalaniu ograniczeń zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 243 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: ustawa). Przytoczone odesłanie do art. 243 ustawy zostało wprowadzone przez art. 24 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (dalej: ustawa wprowadzająca). Tak ustalone brzmienie ustawy o obligacjach obowiązuje od 1 stycznia 2010 r.
Sęk jednak w tym, że postanowienia art. 243 ustawy będą miały zastosowanie po raz pierwszy do uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego na rok 2014, co przewiduje wyraźnie art. 121 ustawy wprowadzającej. Literalne odczytanie tego przepisu prowadziłoby do kuriozalnego wniosku, że jednostki samorządu terytorialnego w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2013 r. musiałyby uwzględniać zadłużenie z obligacji przychodowych przy ustalaniu ograniczeń poziomów zadłużenia. W efekcie obligacje przychodowe utraciłyby swój przywilej jedynie na cztery lata, a począwszy od 2014 r. odzyskałyby go. Wprowadzenie takiego rozwiązania nie było przewidziane w toku prac nad ustawą i nie miałoby żadnego uzasadnienia merytorycznego.
Moim zdaniem taka interpretacja jest niedopuszczalna. Mimo opisanego niedopatrzenia ustawodawcy należy uznać, że przez cały czas długi z tytułu obligacji przychodowych nie powinny być uwzględniane do ustalania wskaźników zadłużenia samorządów. Absurdalny wniosek z wykładni literalnej zmusza do sięgnięcia po inne sposoby interpretacji przepisów. W naszym przypadku pomocne okażą się wykładnie historyczna, celowościowa i systemowa.
