Konsultacje społeczne w ramach rządowej procedury prawodawczej

W  ostatnich tygodniach przedmiotem publicznego zainteresowania stały się zasady prowadzenia konsultacji społecznych w ramach rządowej procedury prawodawczej. Chciałbym skupić uwagę na zarzutach, które zostały publicznie sformułowane ("Rz" z 14 i 23 grudnia 2011 r. oraz z 2 lutego 2012 r.), a które dotyczą rzekomego ograniczenia zakresu konsultacji społecznych.

Źródło

Regulamin pracy Rady Ministrów opisuje wszystkie etapy opracowywania i przygotowywania projektów aktów prawnych przyjmowanych przez rząd. Generalną zasadą jest poddawanie projektu aktu prawnego najpierw tzw. uzgodnieniom międzyresortowym oraz właśnie konsultacjom społecznym, a następnie rozpatrywanie go przez stały Komitet Rady Ministrów, komisję prawniczą w ramach prac Rządowego Centrum Legislacji i dopiero wtedy rozpatrzenie dokumentu przez Radę Ministrów. Nakaz przeprowadzenia konsultacji projektu wynikać może przede wszystkim z przepisów różnych ustaw (choćby ustawy o związkach zawodowych czy ustaw regulujących funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych), regulamin pracy Rady Ministrów statuuje jednak najbardziej ogólną i szeroką regułę poddawania projektów dokumentów rządowych konsultacjom społecznym.

Regulaminową podstawą przeprowadzania konsultacji społecznych projektów jest przepis § 12 ust. 5, którego treść – co warto podkreślić – pozostaje niezmienna od początku obowiązywania ww. uchwały (czyli od kwietnia 2002 r.). Co więcej, analogiczna w treści regulacja ujęta była w poprzednim regulaminie pracy Rady Ministrów (z lutego 1997 r.). Już sama ta okoliczność uprawnia do postawienia pytania o uzasadnienie zarzutów o „zmianie warunków" prowadzenia konsultacji społecznych.

Przywołany przepis przewiduje możliwość skierowania projektu dokumentu rządowego do zaopiniowania przez organizacje społeczne oraz inne zainteresowane podmioty i instytucje. O tym, czy dokument zostanie skierowany do konsultacji, należy decydować, biorąc pod uwagę treść projektu dokumentu rządowego, a także uwzględniając inne okoliczności, w tym jego znaczenie oraz przewidywane skutki społeczne i ekonomiczne, stopień jego złożoności oraz jego pilność.

Fakultatywność konsultacji prowadzonych na podstawie § 12 ust. 5 regulaminu nie jest rozumiana jako ich "dowolność". Tak sformułowane regulaminowe przesłanki oznaczają, że każdy dokument, który może się wiązać z istotnymi skutkami albo którego treść przewiduje ważkie nowe rozwiązania prawne, powinien być poddany konsultacjom, jeśli jakieś szczególne okoliczności nie stoją temu na przeszkodzie. Przeprowadzenie konsultacji społecznych jest w większości niezbędne dla dokonania i przedstawienia Radzie Ministrów oceny skutków projektu.

O co chodziło w grudniowej zmianie

W 2009 r. dokonano reformy rządowej procedury legislacyjnej, przyjmując jako regułę, że opracowanie i przedstawienie RM projektu ustawy powinno być poprzedzone przyjęciem przez nią założeń do tej ustawy. Zgodnie z uchwaloną wówczas zmianą regulaminu założenia miały być dokumentem opisującym bardzo dokładnie i we wszystkich szczegółach elementy przyszłej ustawy. Po wejściu w życie tej zmiany objęcie konsultacjami bardzo szczegółowych rozwiązań zawartych w założeniach powodowało, że ponowne konsultowanie tych samych rozwiązań, tyle że już zawartych w projekcie ustawy, było w wielu wypadkach uznawane za zbędne. Konsultacje polegać bowiem powinny na przedstawieniu partnerom istoty nowej regulacji bez względu na formę, jaką projekt wprowadzający tę regulację przyjmuje na danym etapie.

Uchwałą z 6 grudnia 2011 r. RM dokonała kolejnej zmiany swojego regulaminu, modyfikując formę, jaką przyjmować mają założenia do projektów ustaw. Ani treścią, ani nawet intencją tej uchwały nie było ograniczenie udziału obywateli w procesie legislacyjnym, lecz modyfikacja trybu rządowych prac nad projektami ustaw. Zgodnie z nowymi wymaganiami założenia stały się dokumentem syntetycznym, który obejmować ma zwięzłe przedstawienie celu projektowanej ustawy oraz zakresu przewidywanych regulacji i zasadniczych kwestii wymagających uregulowania (w tym zniesienia dotychczasowych lub powołania nowych organów lub instytucji). W praktyce założenia nie będą więc już opisem poszczególnych przepisów przyszłego projektu ustawy, ale dokumentem, który ma przedstawiać najważniejsze elementy nowej regulacji. Taka zmiana charakteru założeń będzie w konsekwencji wymuszała zmianę zakresu prowadzonych konsultacji. W konkretnych wypadkach konsultowany będzie zarówno projekt założeń, jak i projekt ustawy, albo konsultacjom zostanie poddany dopiero projekt ustawy zawierający wszystkie szczegółowe rozwiązania. Zawsze jednak ocena zasadności przeprowadzenia i zakresu konsultacji społecznych musi uwzględniać wymienione wyżej okoliczności (waga projektu, jego przedmiot, zakres oddziaływania nowej regulacji).

Zastąpienie wymogu dołączania do projektu założeń szczegółowej oceny skutków regulacji przedstawieniem testu regulacyjnego jest konsekwencją zmiany charakteru założeń projektu ustawy. Test regulacyjny jest swego rodzaju odpowiednikiem oceny skutków regulacji uwzględniającym bardziej zwięzły i zasadniczy charakter projektu założeń. Test regulacyjny obejmuje wstępną analizę ekonomiczną, finansową i społeczną projektu, test będzie też miał ustaloną formę sporządzania gwarantującą czytelne i jasne przedstawienie wymaganych informacji. Natomiast pełna ocena skutków regulacji będzie sporządzana już do projektu ustawy opracowanej na podstawie przyjętych założeń. Obydwa typy dokumentów obejmują informację o skutkach społecznych, ekonomicznych i gospodarczych proponowanej zmiany. Rzetelne sporządzenie takiej informacji wymaga w większości przypadków zasięgnięcia opinii możliwie szerokiego kręgu środowisk. Test regulacyjny sam w sobie niczego nie zmienia więc w procesie konsultacji.

Rząd premiera Donalda Tuska już od poprzedniej kadencji poświęca wyjątkowo wiele uwagi, aby zapewnić rzeczywisty dostęp do projektów aktów prawnych. Dostęp ten powinien być zapewniony poprzez możliwie nowoczesne, a jednocześnie obligatoryjne narzędzia, bo one ze względu na automatyzm działania zapewniają większą skuteczność niż rozwiązania zależne wyłącznie od dobrej woli jakiejś osoby.

Procedura dostępna i transparentna

W ustawie z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa sformułowano obowiązek zamieszczania w Biuletynie Informacji Publicznej projektów ustaw i rozporządzeń. Intencja tego rozwiązania była oczywista – dokumenty zamieszczone w BIP (czyli na zdefiniowanej stronie internetowej) są łatwiej dostępne niż te, których udostępnienie uzależnione jest od określonej i zamkniętej listy adresatów, do których minister prześle projekt z pytaniem o opinię. Praktyka spowodowała, że każdy z ministrów na swoim BIP zamieszczał prowadzone przez siebie projekty. Od sposobu prowadzenia takiej strony zależało, czy można było na niej znaleźć uwagi zgłoszone do projektów oraz kolejne wersje projektu.

Te niedostatki dotychczasowego systemu przesądziły o uruchomieniu od lutego 2011 roku tzw. Rządowego Procesu Legislacyjnego w ramach BIP Rządowego Centrum Legislacji. Zmieniony na tę okoliczność regulamin pracy Rady Ministrów sformułował obowiązek zamieszczania każdego z projektów rządowych aktów prawnych w tym systemie w taki sposób, że dostępne są kolejne wersje oraz uwagi zgłaszane na kolejnych etapach pracy legislacyjnej. Ostatnio wprowadzone zmiany techniczne systemu zwiększają jego przejrzystość i funkcjonalność, w szczególności ułatwiając zgłaszanie opinii do projektów. Fakt, że systemem zarządza (w sensie technicznym) Rządowe Centrum Legislacji oraz że raz zamieszczony przez pracownika właściwego ministerstwa projekt nie może być z systemu przez tego pracownika usunięty ani zastąpiony innymi, stanowił odpowiedź na formułowane wcześniej zarzuty o „nietrwałości" informacji i wersji dokumentów zamieszczanych na resortowych stronach BIP.